เปิดปมกฎหมาย..การขนย้ายกากแคดเมียม (ตอน 2-ความรับผิดชอบของผู้ก่อกำเนิดกาก) (20 เม.ย. 67)

รัฐบาลต้องบังคับใช้กฎหมายจริงจังในกรณีกากแคดเมียม และไม่ปล่อยคนทำผิดลอยนวล เพื่อสนับสนุนรัฐบาลในเรื่องนี้ มูลนิธิบูรณะนิเวศ จึงอาสาลุยทำการบ้านเบื้องต้นให้ โดยตอนที่สองนี้จะนำเสนอต่อในส่วนที่เกี่ยวกับบทบาทหน้าที่ตามกฎหมายของ “ผู้ก่อกำเนิด” หรือที่ในวงการนิยมเรียกกันว่า WG ย่อมาจาก Waste Generator
 

นอกจากบทบาทหน้าที่ที่จะต้องขออนุญาต หาก WG ต้องการนำสิ่งปฏิกูลหรือวัสดุที่ไม่ใช้แล้วออกนอกบริเวณโรงงาน ซึ่งปกติแล้วเป็นเรื่องต้องห้าม เว้นแต่เป็นการนำออก “เพื่อไปจัดการตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่อธิบดีกำหนด” ซึ่งมีหลักเกณฑ์และเงื่อนไข รวมถึงวิธีการหลายประการ แต่ในกรณีกากแคดเมียม ก่อนหน้านี้มีความคลุมเครือว่า วัตถุประสงค์การนำออกอาจไม่ได้มีวัตถุประสงค์เป็นไปตามที่กฎหมายอนุญาต กล่าวคือ ไม่ได้นำออกไปเพื่อการกำจัดบำบัด
 

และมาถึงตอนนี้ ก็มีข้อเท็จจริงเผยออกมาชัดเจนแล้วว่า การนำกากแคดเมียมออกจากหลุมฝังกลบของ บมจ. เบาด์ แอนด์ บียอนด์ฯ มายัง บจ. เจ แอนด์ บีฯ เป็นเรื่องของการซื้อ-ขายกากภายใต้ข้อสัญญาที่กำหนดให้ภาระการดำเนินการทั้งหมด รวมถึงภาระทางกฎหมายตกเป็นของ บจ. เจ แอนด์ บีฯ ผู้ซื้อ เพียงฝ่ายเดียว
 

อย่างไรก็ตาม เบาด์ แอนด์ บียอนด์ฯ ไม่น่าจะลอยตัวออกจากปัญหานี้ได้อย่างที่ตั้งใจทำสัญญาซื้อขายไว้ เนื่องจากการซื้อขายกากของเสียอันตรายไม่มีข้อกฎหมายใดเปิดช่องไว้ให้ทำได้ อีกทั้งตามข้อเท็จจริงของกรณีนี้ที่เกิดขึ้นแล้วนั้น อุตสาหกรรมจังหวัดตากได้พิจารณาอนุญาตให้ดำเนินการภายใต้ประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม เรื่อง การจัดการสิ่งปฏิกูลหรือวัสดุที่ไม่ใช้แล้ว พ.ศ. 2548 และ พ.ศ. 2566 ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2562
 

จากเอกสารนำเสนอของอุตสาหกรรมจังหวัดตาก ในการอนุญาต มีการแสดงสัญญาซื้อขายกากเอาไว้ด้วย

ไม่ได้เป็นการอนุญาตให้ซื้อขาย แต่เป็นการอนุญาตให้ขนย้ายไปจัดการกำจัดบำบัดอย่างถูกต้อง
 

ประกาศกระทรวงฯ นี้เองได้กำหนดให้หน้าที่การขออนุญาตเป็นของเจ้าของกาก หรือ WG และในทางปฏิบัติที่เกิดขึ้นจริง ตามที่อุตสาหกรรมจังหวัดตากชี้แจงไว้ ทางเบาด์ แอนด์ บียอนด์ฯ ก็เป็นผู้ยื่นขออนุญาตการขนย้ายที่เกิดขึ้นตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย เพียงแต่ว่าการขออนุญาตและการอนุญาตเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ นั่นคือสิ่งที่ได้แจกแจงประเด็นไปแล้วในตอน 1 ว่ามีรายละเอียดที่ต้องตรวจสอบและวินิจฉัยอีกมากมาย
 

นอกจากบทบาทหน้าที่เรื่อง (1) การขออนุญาต แล้ว ประกาศกระทรวงฯ ยังกำหนดให้ WG (2) ต้องแจ้งรายละเอียดแสดงการจัดการ และจัดการด้านเอกสารให้ผู้ขับขี่ที่รับขนส่งกากลงนามรับรอง ภายหลังจากได้รับอนุญาตแล้วและก่อนการขนย้าย นอกจากนั้นยังมีหน้าที่ (3) ต้องรับผิดชอบต่อการการขนส่งสิ่งปฏิกูลหรือวัสดุที่ไม่ใช้แล้ว โดยต้องขนส่งด้วยรถที่สามารถติดตามการขนส่งได้ รวมทั้งทำตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไข ตามที่กฎหมายย่อยกำหนด (4) ต้องรับผิดชอบกรณีเมื่อเกิดเหตุสุดวิสัยหรืออุบัติเหตุระหว่างการขนส่ง (5) กรณีสิ่งปฏิกูลหรือวัสดุที่ไม่ใช้แล้วที่นำออกไปจัดการไม่ได้รับการจัดการตามที่ได้รับอนุญาตไว้แล้วนั้น WG ยังคงมีหน้าที่นำไปจัดการให้แล้วเสร็จ ทั้งนี้ครอบคลุมทั้งกรณีเกิดการสูญหาย เกิดอุบัติเหตุ หรือลักลอบทิ้งด้วย (6) อีกทั้ง WG ยังมีหน้าที่รายงานการดำเนินการต่างๆ เกี่ยวกับสิ่งปฏิกูลหรือวัสดุที่ไม่ใช้แล้ว ในแต่ละรอบปี
 

ด้วยหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดทั้งหมดนี้ หมายความว่า WG ซึ่งในกรณีของเรื่องกากแคดเมียมก็คือเบาด์ แอนด์ บียอนด์ฯ ต้องรับผิดชอบกากของเสียอันตรายของตนตั้งแต่ต้นทางจนปลายทางนั่นเอง ไม่ใช่ว่าพอกากพ้นมือก็เป็นเรื่องของคนอื่น หรือจะทำสัญญาให้หน้าที่เหล่านี้เป็นอันถูกละเว้นหรือหมดไปอย่างไรก็ได้
 

แม้กากแคดเมียมไปอยู่ในความครอบครองดูแลของเจ แอนด์ บีฯ หรือ WP (Waste Processor) แล้ว เบาด์ แอนด์ บียอนด์ฯ ก็ยังคงมีหน้าที่ติดตามตรวจสอบว่าการจัดเก็บของเจ แอนด์ บีฯ เป็นไปตามกฎหมายและถูกต้องปลอดภัยตามหลักวิชาการหรือไม่ รวมถึงต้องตรวจสอบติดตามในขั้นการกำจัดบำบัดด้วย ซึ่งในส่วนนี้มีหลักเกณฑ์ควบคุมในรายละเอียดอีก เช่นเรื่องกรอบระยะเวลาที่จะต้องดำเนินการกำจัดบำบัดแล้วเสร็จ กฎหมายให้เวลาไว้เพียง 30 วัน ไม่เกิน 60 วันเท่านั้น ซึ่งรายละเอียดส่วนนี้จะกล่าวถึงในตอน 3 เนื่องจากเป็นหลักเกณฑ์กำกับ WP เป็นหลัก
 

เพียงแต่ประเด็นนี้เกี่ยวพันมาถึง WG หรือเบาด์ แอนด์ บียอนด์ฯ ด้วย เนื่องจากหากทางเจ แอนด์ บีฯ ทำไม่ได้ภายในกรอบเวลาดังกล่าว กฎหมายก็บัญญัติไว้ชัดว่าเป็นความรับผิดชอบของเบาด์ แอนด์ บียอนด์ฯ ที่จะต้องหา WP รายใหม่มารับไปดำเนินการ โดยเริ่มกระบวนการขออนุญาตกันใหม่
 

ทว่าความจริงก็อย่างที่รู้กันทั้งสังคมไทย ว่ากากแคดเมียมส่วนแรกถูกขนออกมาส่งยังเจ แอนด์ บีฯ ตั้งแต่เมื่อปลายเดือนกรกฎาคม 2566 แล้ว และชุดสุดท้ายขนออกเมื่อ 8 มกราคม 2567 (กฎหมายกำหนดไว้ด้วยว่าระยะเวลาขนส่งไม่เกิน 3 วัน) ดังนั้นนับจนถึงวันที่เรื่องแดงเมื่อต้นเดือนเมษายน 2567 นี้ เท่ากับกรอบเวลาการจัดการกากแคดเมียมทั้งหมดของเจ แอนด์ บีฯ ได้สิ้นสุดลงแล้ว สถานะทางกฎหมายของกากทั้งหมดย่อมตกอยู่ในความรับผิดชอบของเบาด์ แอนด์ บียอนด์ฯ ตั้งแต่ก่อนกลางเดือนมีนาคมแล้ว
 

จะว่าไป การที่กากแคดเมียมจำนวนเกือบทั้งหมดยังคงอยู่ในสภาพที่ไม่ถูก “จัดการ” เท่ากับการกระทำผิดเต็มรูปเกิดต่อเนื่องมายาวนานหลายเดือนแล้ว หรือกล่าวอีกทางได้ว่า กระบวนการบังคับใช้ประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม เรื่อง การจัดการสิ่งปฏิกูลหรือวัสดุที่ไม่ใช้แล้ว มีประสิทธิภาพเป็นศูนย์
 

ยิ่งไปกว่านั้น ตามความรับผิดชอบที่กฎหมายกำหนด แท้จริงเบาด์ แอนด์ บียอนด์ฯ มีหน้าที่ตั้งแต่ต้นที่จะต้องคัดสรรและตรวจสอบคุณสมบัติและศักยภาพของเจ แอนด์ บีฯ ในฐานะ WP ว่าเหมาะสมที่จะรับช่วงเอากากแคดเมียมไปจัดการหรือไม่
 

ภาพจากการอบรมกฎหมายกากอุตสาหกรรม 2566 สำหรับโรงงานผู้รับกำจัดบำบัด

กล่าวอย่างรวบรัดก็คือ หากส่วนราชการพิจารณาว่าเจ แอนด์ บีฯ มีความผิดประการใด (แจ้งแล้ว 4 ข้อหา) เบาด์ แอนด์ บียอนด์ฯ ย่อมมีความผิดไปด้วย เพราะความรับผิดชอบของผู้ก่อกำเนิดนั้นครอบคลุมไปถึงทั้งการดำเนินการของ WP และ WT (Waste Transportor) หรือผู้รับขนย้าย รวมถึงมีส่วนที่เป็นความรับผิดชอบเฉพาะตนอีก
 

การที่กฎหมายกำหนดหน้าที่จำนวนมากไว้ให้แก่ WG เช่นนี้ ดูตามตรรกทั่วไปอาจเหมือนไม่เป็นธรรม แต่ในโลกของกากอุตสาหกรรมอันตรายมีบริบทเฉพาะที่ต้องการมาตรการเฉพาะ
 

ประเด็นเรื่องหน้าที่อันกว้างขวางของ WG เป็นไปตามแบบแผนปกติระดับสากลของเรื่องการจัดการกากอุตสาหกรรมอันตราย ภายใต้แนวคิดบนฐานความเป็นจริงที่ว่า ผู้ก่อกำเนิดคือผู้ที่มีสิทธิหลักที่จะเลือกว่าจะก่อให้เกิดกากสารพิษนั้นๆ ขึ้นหรือไม่ เพราะเมื่อกากสารพิษหนึ่งๆ ก่อเกิดขึ้นแล้ว การดำรงอยู่ของมันย่อมจะก่อให้เกิดอันตรายต่อสรรพชีวิตอื่นๆ ได้เสมอ ไม่ว่าจะมีความเกี่ยวข้อง รู้เห็น หรือแม้ไม่รู้อิโหน่อิเหน่ใดๆ เลยก็ตาม โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ถ้าสารพิษนั้นไม่ได้อยู่ในที่ทางหรือสภาพที่เหมาะสม ซึ่งก็เป็นเรื่องที่เป็นความรู้เฉพาะทางมากๆ ไม่ใช่เรื่องที่วิญญูชนคนทั่วไปจะรู้ได้ ไม่นับว่า บางทีต่อให้เผชิญหน้ากันแล้ว รับพิษภัยแล้วก็ยังอาจไม่รู้ หรือกระทั่งไม่สามารถพิสูจน์ทราบได้ง่ายๆ ด้วย
 

ประเด็นหลักในการแก้ไขประกาศกระทรวงฯ พ.ศ. 2548 มาเป็น พ.ศ. 2566 ฉบับใหม่ล่าสุดที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน ก็คือการขยายเรื่อง “ภาวะความรับผิดชอบ” หรือ liability ของโรงงานผู้ก่อกำเนิดนี่เอง โดยได้ขยายให้เริ่มตั้งแต่เมื่อมีกากอุตสาหกรรมเกิดขึ้นจนกระทั่งกากเหล่านั้นถูกจัดการเสร็จสิ้นอย่างถูกต้อง
 

ทั้งนี้ กฎหมายนี้มีพัฒนาการในลักษณะดังกล่าวมาเป็นลำดับ กล่าวคือ จากที่ประกาศกระทรวงฯ พ.ศ. 2540 แก้ไขฉบับที่ 1 (พ.ศ. 2541) เคยกำหนดให้ความรับผิดชอบของ WG สิ้นสุดเมื่อกากของเสียอันตรายถูกขนออกจากโรงงาน คือเมื่อมี WT หรือผู้รับขนส่งมารับช่วงไป ประกาศกระทรวงฯ พ.ศ. 2548 ได้ขยายมากำหนดให้ความรับผิดชอบของ WG สิ้นสุดเมื่อกากของเสียอันตรายมาถึงมือของ WP หรือผู้รับกำจัด
 

แต่ด้วยสภาพการณ์ที่พบปัญหาการลักลอบทิ้งกากอุตสาหกรรมอันตราย ทำลายสิ่งแวดล้อมอย่างร้ายแรงในหลายพื้นที่ มากขึ้นเรื่อยๆ พอๆ กับปัญหาการประกอบกิจการแบบไม่ทำอะไรของ WP นั่นคือรับจ้าง (รับเงิน) นำเอากากของเสียอันตรายมาจาก WG แล้วก็เพียงนำมากองรวมไว้ในโกดังที่ปลูกสร้างง่ายๆ บนพื้นที่รกร้างว่างเปล่าที่เช่าถูกๆ ฯลฯ มาตรการทางกฎหมายดังกล่าวจึงต้องขยับตัวตามปัญหา ประกาศกระทรวงฯ ล่าสุด พ.ศ. 2566 จึงขยายให้ WG รับผิดชอบจนถึงเมื่อกากของเสียได้รับการกำจัดบำบัดเสร็จสิ้นอย่างถูกต้อง ทั้งนี้ ภายใต้แนวคิดดังที่กล่าวแล้วว่า WG นั้นมีทางเลือก
 

นั่นคือ หากไม่ต้องการมีภาวะความรับผิดชอบเกี่ยวกับกากพิษมากมายเช่นนี้ ก็สามารถที่จะเลือกไม่ก่อให้เกิดกากขึ้นมาเลยตั้งแต่แรก หรือพูดในอีกทางหนึ่งได้ว่า ควรจะเลือกทางที่โลกทั้งโลกไม่ต้องเสี่ยงกับสารพิษที่คุณก่อขึ้น แต่อาจจะพูดให้ดูดีขึ้นก็ได้ว่า การกำหนดภาระอันมากมายไว้บนบ่า WG ก็เพื่อจูงใจให้พยายามหาทางลดการก่อกำเนิดกากสารพิษขึ้นมาบนโลกใบเดียวของเรานี้ให้น้อยที่สุด
 

และสำหรับในส่วนของกากสารพิษที่ได้ก่อกำเนิดขึ้นแล้ว เพื่อที่จะไม่ทำผิดกฎหมาย สิ่งสำคัญที่ WG ทำได้ก็คือการเลือกสรร WP ที่ดี เน้นให้กากได้รับการจัดการอย่างถูกต้องจริงๆ เพื่อความปลอดภัยของทุกสรรพชีวิต มิใช่คิดแต่ที่จะประหยัดเงิน หรือแย่กว่านั้นคือมุ่งหารายได้เพิ่ม
 

ภาพจากการอบรมกฎหมายกากอุตสาหกรรม 2566 สำหรับโรงงานผู้รับกำจัดบำบัด

ทั้งนี้ แนวทางเกี่ยวกับ liability ของผู้ก่อกำเนิดสำหรับประเทศสหรัฐอเมริกา ได้พัฒนากว้างขวางยาวไกลไปอีกขั้นหนึ่งแล้วด้วยซ้ำไป โดยเป็นลักษณะที่เรียกว่า Ultimate liability ซึ่งมีความหมายคือ ความรับผิดชอบต่อกากสารพิษจะคงอยู่กับผู้ก่อกำเนิดจนกว่ากากนั้นไม่มีอยู่ในโลกนี้อีกต่อไป เช่น ต่อให้จัดการฝังกลบไปแล้ว 100 ปี หรือกี่ปีก็ตาม หากเกิดการรั่วไหลออกมา WG ก็ยังต้องเป็นผู้รับผิดชอบอยู่
 

อนึ่ง ในช่วงขณะที่มีการร่างประกาศกระทรวงฯ พ.ศ. 2566 มีการแลกเปลี่ยนแนวคิดเรื่องนี้กันอย่างเข้มข้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งทางฝ่าย WG ที่กังวลว่าจะควบคุมปัญหาการขนส่งกากจนถึงปลายทางได้หรือไม่ และควบคุม WP ได้เพียงใด
 

อย่างไรก็ตาม ในที่สุดกฎหมายหรือกฎกระทรวงใหม่ก็ได้ออกมาแล้ว และกำลังถูกท้าทายอย่างยิ่งยวดด้วยกรณีกากแคดเมียม ที่ WG อย่างเบาด์ แอนด์ บียอนด์ฯ เล่นบทลอยตัวแบบไม่แยแสประกาศกระทรวงฯ ฉบับนี้ และหลักการสากลใดๆ แม้แต่น้อย ทั้งที่ในคำโฆษณาตัวเองต่อสาธารณะนั้น สวยหรูอย่างยิ่ง ซึ่งเราจะได้นำเสนอประเด็นนี้เป็นการเฉพาะต่อไป