PM 2.5 กับอุตสาหกรรม ตอนที่ 4: เจาะดูมาตรการ “ฝ่าฝุ่น” ของประเทศอื่น

โดย เพ็ญโฉม แซ่ตั้ง และสุกรานต์ โรจนไพรวงศ์

มูลนิธิบูรณะนิเวศ, ธันวาคม 2566

 

เมื่อกลางปีนี้ได้กล่าวถึงปัญหาฝุ่น PM2.5 กับอุตสาหกรรมในมิติต่างๆ รวม 3 ตอน ที่ทุกท่านสามารถติดตามอ่านย้อนหลังได้ทางเว็บไซต์ของมูลนิธิบูรณะนิเวศ สำหรับครั้งนี้ขอกล่าวถึงมาตรการสำคัญในการแก้ปัญหาฝุ่น PM2.5 จากภาคอุตสาหกรรมในต่างประเทศ เผื่อจะเป็นประโยชน์ในการนำมาประยุกต์ใช้สำหรับประเทศไทย

 

ตามที่ทราบกันดี แบบแผนการจัดการมลพิษทางอากาศของประเทศไทยตามกฎหมายที่ใช้กันมาหลายสิบปีคือ “การจัดการที่ปลายท่อ” (end-of-pipe approaches) [1] อันเป็นแนวทางการควบคุมการไหลของอากาศเสียก่อนปล่อยทิ้งสู่สิ่งแวดล้อม ซึ่งจะต้องควบคุมความเข้มข้นของสารมลพิษให้เป็นไปตามมาตรฐานที่กฎหมายกำหนด ก่อนที่จะปล่อยทิ้งออกสู่อากาศทั่วไป 

 

วิธีการอันเก่าแก่นี้ทั้งมีค่าใช้จ่ายที่แพงและประสิทธิภาพที่น้อย ยิ่งไปกว่านั้นยังไม่ก่อให้เกิดผลลัพธ์ในเรื่องการป้องกันไม่ให้เกิด หรือแม้แต่เพียงลดมลพิษทางอากาศได้ แท้จริงแล้ว วิธีการนี้มีผลเท่ากับเป็นการถ่ายเทสารมลพิษจากตัวกลางหนึ่งไปสู่อีกตัวกลางหนึ่งเท่านั้น

 

แต่จากประสบการณ์ของหลายประเทศ โดยเฉพาะประเทศพัฒนาแล้ว เช่น หลายประเทศในสหภาพยุโรป สหรัฐอเมริกา และญี่ปุ่น พิสูจน์แล้วว่า มลพิษทางอากาศจากภาคอุตสาหกรรมเป็นปัญหาที่แก้ไขได้ โดยมีหลายประเทศที่สามารถลดการปล่อยมลพิษอากาศจากภาคอุตสาหกรรมได้ จนทำคุณภาพอากาศกลับมาสะอาดและปลอดภัยสำหรับการหายใจอย่างเต็มที่ แม้พื้นที่นั้นๆ จะเต็มไปด้วยโรงงานอุตสาหกรรมก็ตาม 

 

ในตอนที่ 4 นี้จึงขอกล่าวถึงตัวอย่างประสบการณ์การแก้ปัญหามลพิษอากาศจากภาคอุตสาหกรรมของ 3 ประเทศที่น่าสนใจและน่าเรียนรู้ ได้แก่ สหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น และจีน 

 

ประสบการณ์การแก้ปัญหามลพิษทางอากาศของสหรัฐอเมริกา

 

ประเทศสหรัฐอเมริกาเริ่มมีกฎหมายระดับประเทศฉบับแรกที่ใช้กำกับดูแลมลพิษอากาศ เรียกว่า กฎหมายควบคุมมลพิษทางอากาศ พ.ศ. 2498 (Air Pollution Control Act of 1955) จากนั้นได้มีการแก้ไขปรับปรุงและเพิ่มเติมข้อบัญญัติในกฎหมายฉบับนี้อีกหลายครั้ง ได้แก่ ในปี พ.ศ. 2506, 2510 และ 2513 รวมถึงมีการปรับปรุงครั้งใหญ่อีก 2 ครั้ง คือ พ.ศ. 2520 และ พ.ศ. 2533

 

การแก้ไขกฎหมายควบคุมมลพิษทางอากาศในปี 2533 เป็นการแก้ไขครั้งสำคัญในประวัติศาสตร์การออกกฎหมายระดับประเทศของสหรัฐอเมริกา เนื่องจากได้รับการสนับสนุนอย่างท่วมท้นจากสภาคองเกรสและผู้นำพรรคการเมืองทั้งหมด โดยต่างร่วมกันผลักดันการแก้กฎหมายครั้งนี้ ซึ่งส่งผลให้เกิดการคุ้มครองสุขภาพของประชาชนและสิ่งแวดล้อมจากมลพิษทางอากาศทั่วประเทศ และต่อมามีผลทำให้คุณภาพอากาศทั่วประเทศสหรัฐอเมริกาดีขึ้นอย่างมาก

 

สาระสำคัญของการแก้ไขกฎหมายนี้คือการจัดการกับภัยคุกคามจากมลพิษอากาศ 4 ด้าน ได้แก่ ฝนกรด มลพิษอากาศในเมือง การปล่อยมลพิษอากาศสู่สิ่งแวดล้อม และการทำลายชั้นโอโซนของโลก รวมทั้งมีการกำหนดรายละเอียดในการบริหารจัดการแหล่งกำเนิดแต่ละประเภทและสารมลพิษอากาศอย่างลงรายละเอียด เพื่อทำให้การบังคับใช้กฎหมายมีความสอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงของปัญหาและสามารถแก้ปัญหาแต่ละด้านได้มากขึ้น ตลอดจนทำให้การบังคับใช้กฎหมายมีความเข้มแข็งยิ่งขึ้นด้วย [2] 

 

ทั้งนี้ กฎหมายอากาศสะอาด (ฉบับปรับปรุง) พ.ศ. 2533 ของสหรัฐอเมริกา (Clean Air Act of 1990) มีผลบังคับใช้มาจนปัจจุบันนี้ [3]

 

สำหรับในส่วนนี้จะนำเสนอสาระโดยสรุปของข้อบัญญัติที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับการกำกับและควบคุมมลพิษอากาศจากภาคอุตสาหกรรม ในส่วนที่สำคัญๆ ดังนี้ [4] 

 

1. มาตรฐานคุณภาพอากาศและการดำเนินการ – ภาพรวม (Air quality standards and their implementation -- Overview

 

สำนักงานคุ้มครองสิ่งแวดล้อมแห่งสหรัฐอเมริกา (U.S. Environmental Protection Agency: U.S. EPA) ได้กำหนดค่ามาตรฐานคุณภาพอากาศในบรรยากาศทั่วไปของประเทศ (National Ambient Air Quality Standards: NAAQS) สำหรับสารมลพิษ 6 ชนิด คือ ซัลเฟอร์ไดออกไซด์ (SO2) คาร์บอนมอนอกไซด์ (CO) ฝุ่นละออง (PM2.5 และ PM10) ไนโตรเจนไดออกไซด์ (NO2) โอโซน และตะกั่ว แบ่งเป็น 1) มาตรฐานขั้นต้น กำหนดขึ้นมาเพื่อปกป้องสุขภาพของประชาชน โดยเฉพาะกลุ่มที่มีความอ่อนไหวทางสุขภาพ, 2) มาตรฐานขั้นทุติยภูมิ กำหนดขึ้นมาเพื่อปกป้องประชาชนที่อาจจะได้รับผลกระทบที่เกิดจากความเสียหายของดิน น้ำ พืชผล อาคาร และความเสียหายอื่นๆ ที่ไม่ใช่ด้านสาธารณสุข EPA ยังกำหนดให้มีการทบทวนข้อมูลทางวิทยาศาสตร์ทุก 5 ปี เพื่อพิจารณาว่าจะต้องปรับแก้ค่ามาตรฐานของสารทั้ง 6 ชนิดนี้หรือไม่ โดยในการทบทวนข้อมูลจะต้องมีคณะกรรมการที่ปรึกษาทางวิทยาศาสตร์ที่เป็นอิสระคอยให้คำแนะนำและข้อเสนอแนะต่อ EPA

 

ในการนี้มีการระบุว่า การกำหนดมาตรฐานคุณภาพอากาศตามหลักวิทยาศาสตร์ไม่ต้องคำนึงถึงต้นทุนของการดำเนินการควบคุมมลพิษของแหล่งกำเนิด การคิดค่าใช้จ่ายให้อยู่ในส่วนของการดำเนินการเพื่อให้ได้ตามมาตรฐาน ส่วนการติดตามคุณภาพอากาศให้เป็นความรับผิดชอบร่วมกันของ EPA และรัฐบาลมลรัฐ โดยหากมลรัฐไหนไม่สามารถปฏิบัติตามมาตรการและแผนการควบคุมคุณภาพอากาศ EPA จะเข้ามากำกับควบคุมแทน

 

นอกจากนี้ EPA ยังมีหน้าที่ในการกำหนดว่า พื้นที่ไหนของประเทศมีคุณภาพอากาศเป็นไปตามเกณฑ์มาตรฐานของสารมลพิษอากาศทั้ง 6 ชนิด โดยพื้นที่ที่มีคุณภาพอากาศอยู่ในเกณฑ์ฯ ของสารกลุ่มนี้ เรียกว่า Attainment Areas ส่วนพื้นที่ที่คุณภาพอากาศไม่เป็นไปตามเกณฑ์ฯ เรียกว่า Non-Attainment Area เกณฑ์การแบ่งกำหนดว่า แม้มีมลพิษเพียงชนิดเดียวที่มีค่าสูงเกินเกณฑ์ฯ ก็จะถูกจัดเป็น non-attainment area นอกจากนี้ในพื้นที่ที่มีปัญหา ยังมีการจัดระดับความรุนแรงอีกชั้นหนึ่ง อาทิ ระดับเล็กน้อย ปานกลาง ร้ายแรง ร้ายแรงมาก ไปจนถึงร้ายแรงที่สุด ทั้งนี้ พื้นที่ที่มีปัญหานั้นต้องจัดทำแผนการควบคุมเพื่อลดการปล่อยมลพิษให้ได้ตามกรอบเวลาที่ EPA กำหนด

 

สำหรับโรงงานอุตสาหกรรมหรือสิ่งปลูกสร้างใดที่จะสร้างขึ้นในพื้นที่ที่มีปัญหาคุณภาพอากาศจะต้องเสนอแผนการจัดการและควบคุมการปล่อยมลพิษทางอากาศให้อยู่ในระดับที่กำหนดเท่านั้น รวมถึงจัดทำแผนการติดตั้งเทคโนโลยีที่ดีที่สุด พร้อมทั้งแผนการปล่อยมลพิษ ว่าจะควบคุมไม่ให้มีการปล่อยเกินปริมาณที่ได้รับอนุญาตได้อย่างไร ข้อมูลเหล่านี้จะต้องแสดงตั้งแต่ในขั้นตอนการขอใบอนุญาตก่อสร้างโครงการ 

 

2. มาตรฐานระดับประเทศสำหรับแหล่งกำเนิดใหม่ประเภทอยู่กับที่ (เช่น โรงไฟฟ้าและโรงงาน) (National standards for new stationary sources  (e.g., power plants and factories)

 

EPA มีหน้าที่กำหนดมาตรฐานระดับประเทศที่เรียกว่า “มาตรฐานการปล่อยมลพิษจากแหล่งกำเนิดใหม่” (New Source Performance StandardsNSPS) สำหรับควบคุมการปล่อยมลพิษจากแหล่งกำเนิดใหม่และแหล่งกำเนิดที่มีการปรับปรุงดัดแปลงในกิจการที่จะก่อให้เกิดอันตรายอย่างมีนัยสำคัญต่อสุขภาพและสวัสดิภาพของประชาชน โดยมาตรฐานนี้ใช้กับแหล่งกำเนิดในภาคอุตสาหกรรมเท่านั้น เช่น โรงไฟฟ้าและโรงงานอุตสาหกรรมที่จะมีการสร้างใหม่หรือขยายเพิ่มเติม รวมถึงเครื่องจักรขนาดเล็กที่มีการใช้เชื้อเพลิงที่จะปล่อยมลพิษต่างๆ และก๊าซเรือนกระจกเพิ่ม บทบัญญัติส่วนนี้กำหนดให้โรงงานอุตสาหกรรมต้องติดตั้งระบบที่ดีที่สุด เพื่อลดการปล่อยมลพิษอากาศสู่สิ่งแวดล้อม และกำหนดให้ EPA ต้องทบทวนค่ามาตรฐานนี้อย่างน้อยทุก 8 ปี

 

3. การปรับปรุงและจัดทำบัญชีรายชื่อสารมลพิษทางอากาศ (hazardous air pollutants) ที่จะต้องควบคุมเข้มงวด

 

สารมลพิษทางอากาศนี้บางทีเรียกว่า ‘toxic’ air pollutants หรือ ‘air toxics’ ในการปรับปรุงกฎหมายอากาศสะอาดเมื่อปี พ.ศ. 2533 สภาคองเกรสกำหนดสารมลพิษอากาศที่ต้องควบคุมเข้มงวดเกือบ 190 ชนิด เพื่อเป็นการปกป้องสุขภาพของประชาชนและสิ่งแวดล้อม และต่อมา EPA ได้จัดทำเป็นรายชื่อสารมลพิษโดยพิจารณาจากเกณฑ์ความเป็นพิษและความเสี่ยงต่อสุขภาพของประชาชน ซึ่งมีทั้งหมด 187 ชนิด [5] พร้อมกับกำหนดประเภทแหล่งกำเนิดที่ต้องมีการควบคุมการปล่อยสารกลุ่มนี้ โดยครอบคลุมทั้งแหล่งกำเนิดประเภทอยู่กับที่ (stationary sources) เช่น โรงงานอุตสาหกรรม โรงไฟฟ้า โรงแต่งแร่ ฯลฯ และแหล่งกำเนิดแบบเคลื่อนที่ได้ (mobile sources) รวมถึงการรั่วไหลหรือฟุ้งกระจาย (fugitive sources) เช่น การขนส่งสารเคมี การทำเหมืองแร่ 

 

แหล่งกำเนิดตามที่กฎหมายกำหนดเหล่านี้จะต้องปฏิบัติตามข้อกำหนดว่าด้วย “เทคโนโลยีการควบคุมการปล่อยมลพิษที่ทำได้สูงสุด” (Maximum Achievable Control Technology: MACT) โดยเฉพาะแหล่งกำเนิดที่ปล่อยมลพิษสูงกว่าจะต้องลดการปล่อยลงให้อยู่ในระดับเดียวกับแหล่งกำเนิดอื่นที่เป็นประเภทเดียวกัน และพื้นที่ที่มีแหล่งกำเนิดหลากหลายหรืออยู่ร่วมกันจำนวนมาก จะต้องมีการจัดทำแผนการควบคุมการปล่อยสารมลพิษเพื่อรักษาคุณภาพอากาศให้อยู่ในเกณฑ์มาตรฐาน ทั้งนี้ การออกแบบมาตรฐานและข้อกำหนดด้านเทคโนโลยีถูกกำหนดขึ้นมาจากการพิจารณาถึงเกณฑ์ความปลอดภัยต่อสุขภาพของประชาชนเป็นพื้นฐาน [6]

 

EPA สรุปรายงานในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2558 [7] ว่า ผลการบังคับใช้กฎหมายอากาศสะอาด ฉบับแก้ไข ปี 2533 ทำให้การปล่อยสารมลพิษทางอากาศจากภาคอุตสาหกรรมและแหล่งกำเนิดแบบอยู่กับที่อื่นๆ มีประมาณ 1.5 ล้านตัน/ปี ซึ่งต่ำกว่าการปล่อยในปี 2533 และยังคงกำหนดให้แหล่งกำเนิดในภาคอุตสาหกรรมที่มีการปล่อยสูง ต้องลดการปล่อยจนกว่าจะอยู่ในระดับที่สะอาดขึ้น ตามเกณฑ์มาตรฐานที่จะลดการปล่อยได้สูงสุด 

 

ในด้านคุณภาพอากาศทั่วไปพบว่า คุณภาพอากาศดีขึ้นอย่างมีนัยสำคัญในเมืองใหญ่และเมืองตามชนบทของประเทศ การเจ็บป่วยด้วยบางโรคมีสถิติลดลง เช่น ปอดถูกทำลาย หอบหืด หัวใจวาย และการเสียชีวิตก่อนวัยอันควร ในขณะที่พื้นที่ทั้งหมด 41 แห่งที่ในช่วงปี 2534 เคยมีระดับก๊าซคาร์บอนมอนอกไซด์ที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ ก็มีคุณภาพอากาศดีขึ้นตามมาตรฐานคุณภาพอากาศแห่งชาติที่ปลอดภัยต่อสุขภาพ

 

4. การปรับระบบการอนุญาตการประกอบกิจการ

 

ในการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเมื่อปี 2533 ยังมีการเพิ่มเติมข้อบัญญัติให้แต่ละมลรัฐต้องนำระบบการขออนุญาตแบบครอบคลุม (comprehensive permit program) มาบังคับใช้ด้วย กล่าวคือ มีการเพิ่มเติมประเภทและขนาดของแหล่งกำเนิดมลพิษหลักและแหล่งกำเนิดอื่นๆ ที่จะต้องขออนุญาตโดยตรงจากรัฐบาลกลางก่อนเริ่มดำเนินโครงการ ซึ่งส่วนที่มีการเพิ่มเติมเข้ามาได้แก่ แหล่งกำเนิดที่มีหรืออาจจะมีการปล่อยสารมลพิษอันตรายทางอากาศปริมาณหนึ่งร้อยตันต่อปี สำหรับแหล่งกำเนิดแบบอยู่กับที่และแหล่งกำเนิดเชิงพื้นที่ (areas sources) ที่จะมีการปล่อยในปริมาณตามที่กฎหมายกำหนดไว้ รวมถึงในพื้นที่ที่ EPA จัดเป็น non-attainment areas แม้ว่ามีแหล่งกำเนิดที่ปล่อยมลพิษน้อยกว่าระดับนี้ ก็จะต้องขออนุญาตจากรัฐบาลกลาง ทั้งนี้ขึ้นกับระดับความรุนแรงของสารมลพิษ ว่าสูงเกินค่ามาตรฐานในพื้นที่นั้นๆ [8]

 

5. การบังคับตามกฎหมาย [9]

 

กฎหมายอากาศสะอาดฉบับแก้ไข ปี 2533 มีการกำหนดมาตรการบังคับไว้หลายประการ โดยให้อำนาจแก่รัฐบาลกลาง 1) ออกคำสั่งให้ปฏิบัติให้ถูกต้อง 2) ออกคำสั่งกำหนดโทษทางปกครอง 3) ดำเนินคดีแพ่งได้ สำหรับโทษทางปกครองนั้น ผู้อำนวยการของ EPA จะเป็นผู้มีอำนาจสั่งปรับเป็นจำนวนถึง 25,000 เหรียญสหรัฐต่อการฝ่าฝืนกฎหมาย 1 วัน แต่รวมแล้วจะไม่เกิน 200,000 เหรียญสหรัฐ เว้นแต่ผู้อำนวยการและอัยการสูงสุดจะมีความเห็นร่วมกันว่าควรปรับในจำนวนที่มากกว่านั้น นอกจากนี้ยังมีการกำหนดโทษทางอาญาไว้ด้วย

 

ในการตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมาย EPA เป็นหน่วยงานที่มีอำนาจกำหนดให้แหล่งกำเนิดมลพิษส่งรายงานการปล่อยมลพิษ การเฝ้าติดตามการปล่อยมลพิษ และให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ของ EPA เข้าไปตรวจสอบ อย่างไรก็ตาม กฎหมายฉบับนี้กำหนดให้รัฐบาลมลรัฐและรัฐบาลท้องถิ่นเป็นหลักในการบังคับใช้กฎหมาย และเป็นผู้ติดตามให้มีการปฏิบัติตามกฎหมายด้วย เนื่องจากเป็นผู้ออกใบอนุญาตส่วนใหญ่ ในขณะที่รัฐบาลกลางทำหน้าที่เป็นด่านสุดท้ายในการตรวจสอบการดำเนินการของมลรัฐ

 

กฎหมายนี้ยังกำหนดให้ประชาชนดำเนินคดี (citizen suits) ทั้งต่อบุคคล (หมายความถึงบริษัท หน่วยงานรัฐ) และต่อ EPA ได้ ซึ่งก็มีประชาชนอาศัยบทบัญญัติข้อนี้ฟ้องคดีให้ EPA ออกข้อบังคับใหม่ๆ ด้วย

 

กล่าวโดยสรุป ผลการดำเนินงานของ US. EPA ที่มุ่งแก้ปัญหามลพิษทางอากาศตั้งแต่ช่วงปี พ.ศ. 2523 (ค.ศ. 1980) จนถึงปี พ.ศ. 2565 (ค.ศ. 2022) ประสบผลในการลดการปล่อยมลพิษจากแหล่งกำเนิดต่างๆ สู่สิ่งแวดล้อม ดังข้อมูลจากภาพที่ 5 ซึ่งเป็นการเปรียบเทียบปริมาณการปล่อยสารมลพิษพื้นฐาน 6 ชนิด ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2523 จนถึงปี พ.ศ. 2565 [10] ที่พบว่าสามารถควบคุมและลดการปล่อยสารมลพิษพื้นฐานทั้ง 6 ชนิดลงได้มากถึง 73% โดยเฉพาะมีความสำเร็จอย่างมากในการลดการปล่อยจากภาคอุตสาหกรรมและภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง

 

 

ที่มา: https://www.epa.gov/air-trends/air-quality-national-summary

 

 

ประสบการณ์การแก้ปัญหามลพิษทางอากาศของญี่ปุ่น

 

1. ภาพรวมสถานการณ์ปัญหาและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง

 

ปัญหามลพิษทางอากาศในประเทศญี่ปุ่นปรากฏชัดเจนมากขึ้นหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 (ค.ศ. 1950-1960) เนื่องจากเป็นช่วงที่ประเทศญี่ปุ่นเร่งรัดการพัฒนาเศรษฐกิจให้เติบโตแบบก้าวกระโดด ด้วยการพาตัวเองเข้าสู่ยุคแห่งการพัฒนาอุตสาหกรรมหนักอย่างเข้มข้น รัฐบาลทุ่มส่งเสริมให้มีการขยายโรงงานอุตสาหกรรมหนักและกิจการเหมืองแร่ออกไปทั่วประเทศอย่างเต็มที่ จนทำให้เกิดปัญหามลพิษทางอากาศและน้ำเสียอย่างรุนแรง ซึ่งสร้างความเดือดร้อนแก่ประชาชนอย่างกว้างขวาง มีประชาชนจำนวนมากเจ็บป่วยและล้มตายจากมลพิษอุตสาหกรรม 

 

ไม่ว่าเป็นกรณีการเกิดโรคหอบหืดยกกะอิจิ (Yokkaichi asthma) ที่เมืองยกกะอิจิ จ. มิเอะ ซึ่งเป็นเขตอุตสาหกรรมปิโตรเคมีขนาดใหญ่และอุตสาหกรรมต่อเนื่องอื่นๆ และโรคมินามาตะในเมืองมินามาตะ จ. คุมาโมโต และเมืองคาโงะชิมะ จ. คาโงะชิมะ ซึ่งเกิดจากพิษของสารปรอทในน้ำเสียที่ปล่อยจากโรงงานผลิตปุ๋ยและสารเคมี 

 

ผู้ป่วยและประชาชนมีการชุมนุมประท้วงต่อต้านโรงงานและเรียกร้องรัฐบาลในหลายจังหวัด รัฐบาลญี่ปุ่นจึงต้องจำยอมหาทางลดภาวะวิกฤตด้านสิ่งแวดล้อมและการต่อต้านของประชาชนไปพร้อมกัน

 

มลพิษอากาศจากอุตสาหกรรมและผู้ป่วยโรคหอบหืดในเมืองยกกะอิจิ (พ.ศ. 2504–2531)