PM 2.5 กับอุตสาหกรรม ตอนที่ 4: เจาะดูมาตรการ “ฝ่าฝุ่น” ของประเทศอื่น

โดย เพ็ญโฉม แซ่ตั้ง และสุกรานต์ โรจนไพรวงศ์

มูลนิธิบูรณะนิเวศ, ธันวาคม 2566

เมื่อกลางปีนี้ได้กล่าวถึงปัญหาฝุ่น PM2.5 กับอุตสาหกรรมในมิติต่างๆ รวม 3 ตอน ที่ทุกท่านสามารถติดตามอ่านย้อนหลังได้ทางเว็บไซต์ของมูลนิธิบูรณะนิเวศ สำหรับครั้งนี้ขอกล่าวถึงมาตรการสำคัญในการแก้ปัญหาฝุ่น PM2.5 จากภาคอุตสาหกรรมในต่างประเทศ เผื่อจะเป็นประโยชน์ในการนำมาประยุกต์ใช้สำหรับประเทศไทย

ตามที่ทราบกันดี แบบแผนการจัดการมลพิษทางอากาศของประเทศไทยตามกฎหมายที่ใช้กันมาหลายสิบปีคือ “การจัดการที่ปลายท่อ” (end-of-pipe approaches) ^[1] อันเป็นแนวทางการควบคุมการไหลของอากาศเสียก่อนปล่อยทิ้งสู่สิ่งแวดล้อม ซึ่งจะต้องควบคุมความเข้มข้นของสารมลพิษให้เป็นไปตามมาตรฐานที่กฎหมายกำหนด ก่อนที่จะปล่อยทิ้งออกสู่อากาศทั่วไป 

วิธีการอันเก่าแก่นี้ทั้งมีค่าใช้จ่ายที่แพงและประสิทธิภาพที่น้อย ยิ่งไปกว่านั้นยังไม่ก่อให้เกิดผลลัพธ์ในเรื่องการป้องกันไม่ให้เกิด หรือแม้แต่เพียงลดมลพิษทางอากาศได้ แท้จริงแล้ว วิธีการนี้มีผลเท่ากับเป็นการถ่ายเทสารมลพิษจากตัวกลางหนึ่งไปสู่อีกตัวกลางหนึ่งเท่านั้น

แต่จากประสบการณ์ของหลายประเทศ โดยเฉพาะประเทศพัฒนาแล้ว เช่น หลายประเทศในสหภาพยุโรป สหรัฐอเมริกา และญี่ปุ่น พิสูจน์แล้วว่า มลพิษทางอากาศจากภาคอุตสาหกรรมเป็นปัญหาที่แก้ไขได้ โดยมีหลายประเทศที่สามารถลดการปล่อยมลพิษอากาศจากภาคอุตสาหกรรมได้ จนทำคุณภาพอากาศกลับมาสะอาดและปลอดภัยสำหรับการหายใจอย่างเต็มที่ แม้พื้นที่นั้นๆ จะเต็มไปด้วยโรงงานอุตสาหกรรมก็ตาม 

ในตอนที่ 4 นี้จึงขอกล่าวถึงตัวอย่างประสบการณ์การแก้ปัญหามลพิษอากาศจากภาคอุตสาหกรรมของ 3 ประเทศที่น่าสนใจและน่าเรียนรู้ ได้แก่ สหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น และจีน 

ประสบการณ์การแก้ปัญหามลพิษทางอากาศของสหรัฐอเมริกา

ประเทศสหรัฐอเมริกาเริ่มมีกฎหมายระดับประเทศฉบับแรกที่ใช้กำกับดูแลมลพิษอากาศ เรียกว่า กฎหมายควบคุมมลพิษทางอากาศ พ.ศ. 2498 (Air Pollution Control Act of 1955) จากนั้นได้มีการแก้ไขปรับปรุงและเพิ่มเติมข้อบัญญัติในกฎหมายฉบับนี้อีกหลายครั้ง ได้แก่ ในปี พ.ศ. 2506, 2510 และ 2513 รวมถึงมีการปรับปรุงครั้งใหญ่อีก 2 ครั้ง คือ พ.ศ. 2520 และ พ.ศ. 2533

การแก้ไขกฎหมายควบคุมมลพิษทางอากาศในปี 2533 เป็นการแก้ไขครั้งสำคัญในประวัติศาสตร์การออกกฎหมายระดับประเทศของสหรัฐอเมริกา เนื่องจากได้รับการสนับสนุนอย่างท่วมท้นจากสภาคองเกรสและผู้นำพรรคการเมืองทั้งหมด โดยต่างร่วมกันผลักดันการแก้กฎหมายครั้งนี้ ซึ่งส่งผลให้เกิดการคุ้มครองสุขภาพของประชาชนและสิ่งแวดล้อมจากมลพิษทางอากาศทั่วประเทศ และต่อมามีผลทำให้คุณภาพอากาศทั่วประเทศสหรัฐอเมริกาดีขึ้นอย่างมาก

สาระสำคัญของการแก้ไขกฎหมายนี้คือการจัดการกับภัยคุกคามจากมลพิษอากาศ 4 ด้าน ได้แก่ ฝนกรด มลพิษอากาศในเมือง การปล่อยมลพิษอากาศสู่สิ่งแวดล้อม และการทำลายชั้นโอโซนของโลก รวมทั้งมีการกำหนดรายละเอียดในการบริหารจัดการแหล่งกำเนิดแต่ละประเภทและสารมลพิษอากาศอย่างลงรายละเอียด เพื่อทำให้การบังคับใช้กฎหมายมีความสอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงของปัญหาและสามารถแก้ปัญหาแต่ละด้านได้มากขึ้น ตลอดจนทำให้การบังคับใช้กฎหมายมีความเข้มแข็งยิ่งขึ้นด้วย ^[2] 

ทั้งนี้ กฎหมายอากาศสะอาด (ฉบับปรับปรุง) พ.ศ. 2533 ของสหรัฐอเมริกา (Clean Air Act of 1990) มีผลบังคับใช้มาจนปัจจุบันนี้ ^[3]

สำหรับในส่วนนี้จะนำเสนอสาระโดยสรุปของข้อบัญญัติที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับการกำกับและควบคุมมลพิษอากาศจากภาคอุตสาหกรรม ในส่วนที่สำคัญๆ ดังนี้ ^[4] 

1. มาตรฐานคุณภาพอากาศและการดำเนินการ – ภาพรวม (Air quality standards and their implementation -- Overview) 

สำนักงานคุ้มครองสิ่งแวดล้อมแห่งสหรัฐอเมริกา (U.S. Environmental Protection Agency: U.S. EPA) ได้กำหนดค่ามาตรฐานคุณภาพอากาศในบรรยากาศทั่วไปของประเทศ (National Ambient Air Quality Standards: NAAQS) สำหรับสารมลพิษ 6 ชนิด คือ ซัลเฟอร์ไดออกไซด์ (SO₂) คาร์บอนมอนอกไซด์ (CO) ฝุ่นละออง (PM_2.5 และ PM₁₀) ไนโตรเจนไดออกไซด์ (NO₂) โอโซน และตะกั่ว แบ่งเป็น 1) มาตรฐานขั้นต้น กำหนดขึ้นมาเพื่อปกป้องสุขภาพของประชาชน โดยเฉพาะกลุ่มที่มีความอ่อนไหวทางสุขภาพ, 2) มาตรฐานขั้นทุติยภูมิ กำหนดขึ้นมาเพื่อปกป้องประชาชนที่อาจจะได้รับผลกระทบที่เกิดจากความเสียหายของดิน น้ำ พืชผล อาคาร และความเสียหายอื่นๆ ที่ไม่ใช่ด้านสาธารณสุข EPA ยังกำหนดให้มีการทบทวนข้อมูลทางวิทยาศาสตร์ทุก 5 ปี เพื่อพิจารณาว่าจะต้องปรับแก้ค่ามาตรฐานของสารทั้ง 6 ชนิดนี้หรือไม่ โดยในการทบทวนข้อมูลจะต้องมีคณะกรรมการที่ปรึกษาทางวิทยาศาสตร์ที่เป็นอิสระคอยให้คำแนะนำและข้อเสนอแนะต่อ EPA

ในการนี้มีการระบุว่า การกำหนดมาตรฐานคุณภาพอากาศตามหลักวิทยาศาสตร์ไม่ต้องคำนึงถึงต้นทุนของการดำเนินการควบคุมมลพิษของแหล่งกำเนิด การคิดค่าใช้จ่ายให้อยู่ในส่วนของการดำเนินการเพื่อให้ได้ตามมาตรฐาน ส่วนการติดตามคุณภาพอากาศให้เป็นความรับผิดชอบร่วมกันของ EPA และรัฐบาลมลรัฐ โดยหากมลรัฐไหนไม่สามารถปฏิบัติตามมาตรการและแผนการควบคุมคุณภาพอากาศ EPA จะเข้ามากำกับควบคุมแทน

นอกจากนี้ EPA ยังมีหน้าที่ในการกำหนดว่า พื้นที่ไหนของประเทศมีคุณภาพอากาศเป็นไปตามเกณฑ์มาตรฐานของสารมลพิษอากาศทั้ง 6 ชนิด โดยพื้นที่ที่มีคุณภาพอากาศอยู่ในเกณฑ์ฯ ของสารกลุ่มนี้ เรียกว่า Attainment Areas ส่วนพื้นที่ที่คุณภาพอากาศไม่เป็นไปตามเกณฑ์ฯ เรียกว่า Non-Attainment Area เกณฑ์การแบ่งกำหนดว่า แม้มีมลพิษเพียงชนิดเดียวที่มีค่าสูงเกินเกณฑ์ฯ ก็จะถูกจัดเป็น non-attainment area นอกจากนี้ในพื้นที่ที่มีปัญหา ยังมีการจัดระดับความรุนแรงอีกชั้นหนึ่ง อาทิ ระดับเล็กน้อย ปานกลาง ร้ายแรง ร้ายแรงมาก ไปจนถึงร้ายแรงที่สุด ทั้งนี้ พื้นที่ที่มีปัญหานั้นต้องจัดทำแผนการควบคุมเพื่อลดการปล่อยมลพิษให้ได้ตามกรอบเวลาที่ EPA กำหนด

สำหรับโรงงานอุตสาหกรรมหรือสิ่งปลูกสร้างใดที่จะสร้างขึ้นในพื้นที่ที่มีปัญหาคุณภาพอากาศจะต้องเสนอแผนการจัดการและควบคุมการปล่อยมลพิษทางอากาศให้อยู่ในระดับที่กำหนดเท่านั้น รวมถึงจัดทำแผนการติดตั้งเทคโนโลยีที่ดีที่สุด พร้อมทั้งแผนการปล่อยมลพิษ ว่าจะควบคุมไม่ให้มีการปล่อยเกินปริมาณที่ได้รับอนุญาตได้อย่างไร ข้อมูลเหล่านี้จะต้องแสดงตั้งแต่ในขั้นตอนการขอใบอนุญาตก่อสร้างโครงการ 

2. มาตรฐานระดับประเทศสำหรับแหล่งกำเนิดใหม่ประเภทอยู่กับที่ (เช่น โรงไฟฟ้าและโรงงาน) (National standards for new stationary sources  (e.g., power plants and factories)

EPA มีหน้าที่กำหนดมาตรฐานระดับประเทศที่เรียกว่า “มาตรฐานการปล่อยมลพิษจากแหล่งกำเนิดใหม่” (New Source Performance Standards: NSPS) สำหรับควบคุมการปล่อยมลพิษจากแหล่งกำเนิดใหม่และแหล่งกำเนิดที่มีการปรับปรุงดัดแปลงในกิจการที่จะก่อให้เกิดอันตรายอย่างมีนัยสำคัญต่อสุขภาพและสวัสดิภาพของประชาชน โดยมาตรฐานนี้ใช้กับแหล่งกำเนิดในภาคอุตสาหกรรมเท่านั้น เช่น โรงไฟฟ้าและโรงงานอุตสาหกรรมที่จะมีการสร้างใหม่หรือขยายเพิ่มเติม รวมถึงเครื่องจักรขนาดเล็กที่มีการใช้เชื้อเพลิงที่จะปล่อยมลพิษต่างๆ และก๊าซเรือนกระจกเพิ่ม บทบัญญัติส่วนนี้กำหนดให้โรงงานอุตสาหกรรมต้องติดตั้งระบบที่ดีที่สุด เพื่อลดการปล่อยมลพิษอากาศสู่สิ่งแวดล้อม และกำหนดให้ EPA ต้องทบทวนค่ามาตรฐานนี้อย่างน้อยทุก 8 ปี

3. การปรับปรุงและจัดทำบัญชีรายชื่อสารมลพิษทางอากาศ (hazardous air pollutants) ที่จะต้องควบคุมเข้มงวด

สารมลพิษทางอากาศนี้บางทีเรียกว่า ‘toxic’ air pollutants หรือ ‘air toxics’ ในการปรับปรุงกฎหมายอากาศสะอาดเมื่อปี พ.ศ. 2533 สภาคองเกรสกำหนดสารมลพิษอากาศที่ต้องควบคุมเข้มงวดเกือบ 190 ชนิด เพื่อเป็นการปกป้องสุขภาพของประชาชนและสิ่งแวดล้อม และต่อมา EPA ได้จัดทำเป็นรายชื่อสารมลพิษโดยพิจารณาจากเกณฑ์ความเป็นพิษและความเสี่ยงต่อสุขภาพของประชาชน ซึ่งมีทั้งหมด 187 ชนิด ^[5] พร้อมกับกำหนดประเภทแหล่งกำเนิดที่ต้องมีการควบคุมการปล่อยสารกลุ่มนี้ โดยครอบคลุมทั้งแหล่งกำเนิดประเภทอยู่กับที่ (stationary sources) เช่น โรงงานอุตสาหกรรม โรงไฟฟ้า โรงแต่งแร่ ฯลฯ และแหล่งกำเนิดแบบเคลื่อนที่ได้ (mobile sources) รวมถึงการรั่วไหลหรือฟุ้งกระจาย (fugitive sources) เช่น การขนส่งสารเคมี การทำเหมืองแร่ 

แหล่งกำเนิดตามที่กฎหมายกำหนดเหล่านี้จะต้องปฏิบัติตามข้อกำหนดว่าด้วย “เทคโนโลยีการควบคุมการปล่อยมลพิษที่ทำได้สูงสุด” (Maximum Achievable Control Technology: MACT) โดยเฉพาะแหล่งกำเนิดที่ปล่อยมลพิษสูงกว่าจะต้องลดการปล่อยลงให้อยู่ในระดับเดียวกับแหล่งกำเนิดอื่นที่เป็นประเภทเดียวกัน และพื้นที่ที่มีแหล่งกำเนิดหลากหลายหรืออยู่ร่วมกันจำนวนมาก จะต้องมีการจัดทำแผนการควบคุมการปล่อยสารมลพิษเพื่อรักษาคุณภาพอากาศให้อยู่ในเกณฑ์มาตรฐาน ทั้งนี้ การออกแบบมาตรฐานและข้อกำหนดด้านเทคโนโลยีถูกกำหนดขึ้นมาจากการพิจารณาถึงเกณฑ์ความปลอดภัยต่อสุขภาพของประชาชนเป็นพื้นฐาน ^[6]

EPA สรุปรายงานในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2558 ^[7] ว่า ผลการบังคับใช้กฎหมายอากาศสะอาด ฉบับแก้ไข ปี 2533 ทำให้การปล่อยสารมลพิษทางอากาศจากภาคอุตสาหกรรมและแหล่งกำเนิดแบบอยู่กับที่อื่นๆ มีประมาณ 1.5 ล้านตัน/ปี ซึ่งต่ำกว่าการปล่อยในปี 2533 และยังคงกำหนดให้แหล่งกำเนิดในภาคอุตสาหกรรมที่มีการปล่อยสูง ต้องลดการปล่อยจนกว่าจะอยู่ในระดับที่สะอาดขึ้น ตามเกณฑ์มาตรฐานที่จะลดการปล่อยได้สูงสุด 

ในด้านคุณภาพอากาศทั่วไปพบว่า คุณภาพอากาศดีขึ้นอย่างมีนัยสำคัญในเมืองใหญ่และเมืองตามชนบทของประเทศ การเจ็บป่วยด้วยบางโรคมีสถิติลดลง เช่น ปอดถูกทำลาย หอบหืด หัวใจวาย และการเสียชีวิตก่อนวัยอันควร ในขณะที่พื้นที่ทั้งหมด 41 แห่งที่ในช่วงปี 2534 เคยมีระดับก๊าซคาร์บอนมอนอกไซด์ที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ ก็มีคุณภาพอากาศดีขึ้นตามมาตรฐานคุณภาพอากาศแห่งชาติที่ปลอดภัยต่อสุขภาพ

4. การปรับระบบการอนุญาตการประกอบกิจการ

ในการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเมื่อปี 2533 ยังมีการเพิ่มเติมข้อบัญญัติให้แต่ละมลรัฐต้องนำระบบการขออนุญาตแบบครอบคลุม (comprehensive permit program) มาบังคับใช้ด้วย กล่าวคือ มีการเพิ่มเติมประเภทและขนาดของแหล่งกำเนิดมลพิษหลักและแหล่งกำเนิดอื่นๆ ที่จะต้องขออนุญาตโดยตรงจากรัฐบาลกลางก่อนเริ่มดำเนินโครงการ ซึ่งส่วนที่มีการเพิ่มเติมเข้ามาได้แก่ แหล่งกำเนิดที่มีหรืออาจจะมีการปล่อยสารมลพิษอันตรายทางอากาศปริมาณหนึ่งร้อยตันต่อปี สำหรับแหล่งกำเนิดแบบอยู่กับที่และแหล่งกำเนิดเชิงพื้นที่ (areas sources) ที่จะมีการปล่อยในปริมาณตามที่กฎหมายกำหนดไว้ รวมถึงในพื้นที่ที่ EPA จัดเป็น non-attainment areas แม้ว่ามีแหล่งกำเนิดที่ปล่อยมลพิษน้อยกว่าระดับนี้ ก็จะต้องขออนุญาตจากรัฐบาลกลาง ทั้งนี้ขึ้นกับระดับความรุนแรงของสารมลพิษ ว่าสูงเกินค่ามาตรฐานในพื้นที่นั้นๆ ^[8]

5. การบังคับตามกฎหมาย ^[9]

กฎหมายอากาศสะอาดฉบับแก้ไข ปี 2533 มีการกำหนดมาตรการบังคับไว้หลายประการ โดยให้อำนาจแก่รัฐบาลกลาง 1) ออกคำสั่งให้ปฏิบัติให้ถูกต้อง 2) ออกคำสั่งกำหนดโทษทางปกครอง 3) ดำเนินคดีแพ่งได้ สำหรับโทษทางปกครองนั้น ผู้อำนวยการของ EPA จะเป็นผู้มีอำนาจสั่งปรับเป็นจำนวนถึง 25,000 เหรียญสหรัฐต่อการฝ่าฝืนกฎหมาย 1 วัน แต่รวมแล้วจะไม่เกิน 200,000 เหรียญสหรัฐ เว้นแต่ผู้อำนวยการและอัยการสูงสุดจะมีความเห็นร่วมกันว่าควรปรับในจำนวนที่มากกว่านั้น นอกจากนี้ยังมีการกำหนดโทษทางอาญาไว้ด้วย

ในการตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมาย EPA เป็นหน่วยงานที่มีอำนาจกำหนดให้แหล่งกำเนิดมลพิษส่งรายงานการปล่อยมลพิษ การเฝ้าติดตามการปล่อยมลพิษ และให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ของ EPA เข้าไปตรวจสอบ อย่างไรก็ตาม กฎหมายฉบับนี้กำหนดให้รัฐบาลมลรัฐและรัฐบาลท้องถิ่นเป็นหลักในการบังคับใช้กฎหมาย และเป็นผู้ติดตามให้มีการปฏิบัติตามกฎหมายด้วย เนื่องจากเป็นผู้ออกใบอนุญาตส่วนใหญ่ ในขณะที่รัฐบาลกลางทำหน้าที่เป็นด่านสุดท้ายในการตรวจสอบการดำเนินการของมลรัฐ

กฎหมายนี้ยังกำหนดให้ประชาชนดำเนินคดี (citizen suits) ทั้งต่อบุคคล (หมายความถึงบริษัท หน่วยงานรัฐ) และต่อ EPA ได้ ซึ่งก็มีประชาชนอาศัยบทบัญญัติข้อนี้ฟ้องคดีให้ EPA ออกข้อบังคับใหม่ๆ ด้วย

กล่าวโดยสรุป ผลการดำเนินงานของ US. EPA ที่มุ่งแก้ปัญหามลพิษทางอากาศตั้งแต่ช่วงปี พ.ศ. 2523 (ค.ศ. 1980) จนถึงปี พ.ศ. 2565 (ค.ศ. 2022) ประสบผลในการลดการปล่อยมลพิษจากแหล่งกำเนิดต่างๆ สู่สิ่งแวดล้อม ดังข้อมูลจากภาพที่ 5 ซึ่งเป็นการเปรียบเทียบปริมาณการปล่อยสารมลพิษพื้นฐาน 6 ชนิด ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2523 จนถึงปี พ.ศ. 2565 ^[10] ที่พบว่าสามารถควบคุมและลดการปล่อยสารมลพิษพื้นฐานทั้ง 6 ชนิดลงได้มากถึง 73% โดยเฉพาะมีความสำเร็จอย่างมากในการลดการปล่อยจากภาคอุตสาหกรรมและภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง

ที่มา: https://www.epa.gov/air-trends/air-quality-national-summary

ประสบการณ์การแก้ปัญหามลพิษทางอากาศของญี่ปุ่น

1. ภาพรวมสถานการณ์ปัญหาและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง

ปัญหามลพิษทางอากาศในประเทศญี่ปุ่นปรากฏชัดเจนมากขึ้นหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 (ค.ศ. 1950-1960) เนื่องจากเป็นช่วงที่ประเทศญี่ปุ่นเร่งรัดการพัฒนาเศรษฐกิจให้เติบโตแบบก้าวกระโดด ด้วยการพาตัวเองเข้าสู่ยุคแห่งการพัฒนาอุตสาหกรรมหนักอย่างเข้มข้น รัฐบาลทุ่มส่งเสริมให้มีการขยายโรงงานอุตสาหกรรมหนักและกิจการเหมืองแร่ออกไปทั่วประเทศอย่างเต็มที่ จนทำให้เกิดปัญหามลพิษทางอากาศและน้ำเสียอย่างรุนแรง ซึ่งสร้างความเดือดร้อนแก่ประชาชนอย่างกว้างขวาง มีประชาชนจำนวนมากเจ็บป่วยและล้มตายจากมลพิษอุตสาหกรรม 

ไม่ว่าเป็นกรณีการเกิดโรคหอบหืดยกกะอิจิ (Yokkaichi asthma) ที่เมืองยกกะอิจิ จ. มิเอะ ซึ่งเป็นเขตอุตสาหกรรมปิโตรเคมีขนาดใหญ่และอุตสาหกรรมต่อเนื่องอื่นๆ และโรคมินามาตะในเมืองมินามาตะ จ. คุมาโมโต และเมืองคาโงะชิมะ จ. คาโงะชิมะ ซึ่งเกิดจากพิษของสารปรอทในน้ำเสียที่ปล่อยจากโรงงานผลิตปุ๋ยและสารเคมี 

ผู้ป่วยและประชาชนมีการชุมนุมประท้วงต่อต้านโรงงานและเรียกร้องรัฐบาลในหลายจังหวัด รัฐบาลญี่ปุ่นจึงต้องจำยอมหาทางลดภาวะวิกฤตด้านสิ่งแวดล้อมและการต่อต้านของประชาชนไปพร้อมกัน

มลพิษอากาศจากอุตสาหกรรมและผู้ป่วยโรคหอบหืดในเมืองยกกะอิจิ (พ.ศ. 2504–2531)

ที่มา: Osami Sagisaka, Environmental Management Bureau Ministry of the Environment, Japan, Japan’s Lessons on Overcoming Environmental Pollution, August 2010

ในช่วงทศวรรษ 1960-1970 (พ.ศ. 2503-2513) รัฐบาลญี่ปุ่นได้ประกาศมาตรการด้านสิ่งแวดล้อมหลายอย่างเพื่อแก้ปัญหามลพิษที่เกิดขึ้นในหลายพื้นที่ของประเทศ เช่น 

- การออกกฎหมายควบคุมเขม่าและหมอกควัน พ.ศ. 2505 (Smoke and Soot Law, 1962) เพื่อควบคุมฝุ่นและควันจากโรงงานอุตสาหกรรมในบางพื้นที่ ซึ่งภายหลังมีการปรับปรุงใหม่ทั้งฉบับเป็นกฎหมายควบคุมมลพิษอากาศ พ.ศ. 2511 (Air Pollution Control Act, 1968)

- การออกกฎหมายควบคุมมลพิษขั้นพื้นฐาน พ.ศ. 2510 (Basic Environmental Pollution Control Law, 1967) เพื่อกำหนดความรับผิดชอบในการปล่อยมลพิษและกำหนดมาตรฐานคุณภาพสิ่งแวดล้อม และใช้เป็นเป้าหมายในการดูแลคุณภาพสิ่งแวดล้อมของประเทศ ต่อมามีการปรับกฎหมายนี้เป็นกฎหมายสิ่งแวดล้อมขั้นพื้นฐาน ในปี พ.ศ. 2536 (Basic Environmental Act, 1993)

สำหรับกฎหมายควบคุมมลพิษอากาศยังมีการแก้ไขอีกหลายครั้ง ได้แก่ ในปี พ.ศ. 2513 ปรับปรุงกฎหมายเพื่อให้มีการควบคุมการปล่อยมลพิษทางอากาศให้เป็นมาตรฐานเดียวกันทั่วประเทศ ปี พ.ศ. 2521 เพิ่มการควบคุมไอเสียจากรถยนต์ ปี พ.ศ. 2544 แก้ไขเพื่อยกระดับหน่วยงานสิ่งแวดล้อมและตั้งเป็นกระทรวงสิ่งแวดล้อม พร้อมกับแก้ไขกฎหมายควบคุมการปล่อย NO_Xจากรถยนต์ ปี พ.ศ. 2549 แก้กฎหมายเพื่อควบคุมการปล่อย VOCs สู่อากาศ ซึ่งเป็นสารพิษในอากาศที่มีอันตรายสูงต่อสุขภาพของประชาชน ในปี 2552 รัฐบาลประกาศค่ามาตรฐานฝุ่น PM_2.5 ในบรรยากาศ และในปี 2561 รัฐบาลเพิ่มข้อกำหนดให้โรงงานอุตสาหกรรมและโรงไฟฟ้าต้องใช้เทคโนโลยีที่ดีที่สุด (BAT) เพื่อลดการปล่อยสารปรอทสู่อากาศตามอนุสัญญามินามาตะว่าด้วยปรอท ^[11] 

2. การควบคุมตามกฎหมาย

กฎหมายทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นกฎหมายหลักที่นำไปสู่การออกมาตรการต่างๆ ในการแก้ปัญหามลพิษทางอากาศ ซึ่งในหลายพื้นที่มีสาเหตุมาจากการปล่อยเขม่าและฝุ่นควันจากภาคอุตสาหกรรมที่ใช้ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิง

การแก้ปัญหาเริ่มจากการออกมาตรการควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียปลายปล่องของโรงงานอุตสาหกรรมและโรงไฟฟ้า ด้วยการกำหนดมาตรฐานของเขม่าดำ (soot) ควันหรือหมอกควัน (smoke) ในบรรยากาศเมื่อปี พ.ศ. 2511 เพื่อเป็นการควบคุมการปล่อยสารประกอบไนโตรเจนออกไซด์ (NO_x) และสารประกอบซัลเฟอร์ออกไซด์ (SO_x) ฝุ่น (dust) และสารมลพิษอื่นอีกบางชนิด

ต่อมาในปี พ.ศ. 2517 จึงเริ่มออกมาตรการควบคุมการปล่อยมลพิษทางอากาศในพื้นที่อุตสาหกรรมขนาดใหญ่ โดยควบคุมปริมาณรวมของสารมลพิษบางตัว โดยเฉพาะ NO_x และ SO_x ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการวางระบบการป้องกันผลกระทบจากมลพิษอากาศต่อประชาชนและสิ่งแวดล้อม การกำหนดให้โรงไฟฟ้าพลังความร้อนที่ใช้น้ำมันหรือถ่านหินทุกแห่งต้องติดตั้งอุปกรณ์กำจัดก๊าซ SO₂ และ NO_X และวางระบบเครือข่ายติดตามมลพิษอากาศอย่างครอบคลุม โดยมีการเชื่อมต่อระบบการเฝ้าระวังกับสถานีตรวจวัดมลพิษอากาศ ^[12] 

จากนั้นตั้งแต่เดือนมีนาคม 2541 รัฐบาลเริ่มกำกับดูแลแหล่งกำเนิดมลพิษทางอากาศจากภาคอุตสาหกรรมเข้มงวดมากขึ้น โดยเฉพาะการควบคุมการปล่อย SO_X, NO_X และฝุ่นละออง จนสามารถควบคุมโรงงานที่มีอยู่ทั่วประเทศทั้งหมด 206,400 แห่ง นอกจากนี้ยังมีโรงงานอีกจำนวน 59,500 และ 2,100 แห่งที่สร้างขึ้นภายใต้มาตรการควบคุมอนุภาคขนาดใหญ่ทั่วไปและแร่ใยหิน (asbestos) ตามลำดับ ^[13]

มาตรฐานที่ใช้กำกับ ติดตาม และตรวจสอบคุณภาพอากาศของญี่ปุ่นแบ่งออกเป็น 4 กลุ่ม ได้แก่ 

1) มาตรฐานสำหรับสาร 5 ชนิด คือ ซัลเฟอร์ไดออกไซด์ (1973) คาร์บอนมอนอกไซด์ (1973) ฝุ่นรวม (1973) ไนโตรเจนไดออกไซด์ (1978) และโฟโตเคมีคอลออกซิแดนท์ (1973) 

2) มาตรฐานสำหรับสารอินทรีย์ระเหยง่าย 4 ชนิด (1997) คือ เบนซีน, ไตรคลอโรเอทธิลีน, เตตระคลอโรเอทธิลีน, และไดคลอโรมีเทน 

3) ค่ามาตรฐานสำหรับกลุ่มไดออกซิน (PCDDs, PCDFs และ coplanar PCBs) (1999) และ 

4) ค่ามาตรฐานสำหรับฝุ่น PM_2.5 (2009) ^[14] 

อย่างไรก็ตาม การกำหนดมาตรฐานทางสิ่งแวดล้อมในประเทศญี่ปุ่นไม่ได้มีผลเชิงบังคับทางกฎหมาย แต่เป็นการตั้งเป้าหมายเพื่อการติดตามคุณภาพอากาศในแต่ละพื้นที่ของภาครัฐ และเป็นส่วนหนึ่งของมาตรการคุ้มครองสุขภาพและสิ่งแวดล้อมของประชาชนจากมลพิษอากาศ ^[15]

รัฐบาลญี่ปุ่นได้ให้ความสำคัญกับการปฏิบัติตามข้อกำหนดทางกฎหมายว่าด้วยการปล่อยสารมลพิษสู่สิ่งแวดล้อมที่สูงเกินเกณฑ์มาตรฐาน โดยกฎหมายกำหนดว่า โรงงานอุตสาหกรรมที่มีการปล่อยสารมลพิษจะต้องมีระบบติดตามและระบบแจ้งเตือนสารมลพิษทางอากาศที่มีการระบายทิ้งจากปล่องของแหล่งกำเนิด โดยเฉพาะการแจ้งเตือนปริมาณเขม่าและควันที่ถูกปล่อยออกจากโรงงานอุตสาหกรรม ^[16] ดังตัวอย่างในตาราง

ชนิดสารมลพิษและมาตรการควบคุมตามกฎหมายควบคุมมลพิษอากาศของประเทศญี่ปุ่น

นอกจากการกำกับดูแลที่เข้มงวดแล้ว ในส่วนของมาตรการภาคบังคับตามกฎหมาย หากแหล่งกำเนิดฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามข้อบังคับของกฎหมายแล้ว จะต้องได้รับโทษหนัก เพื่อทำให้เข็ดหลาบ

ทั้งนี้ ญี่ปุ่นได้ชื่อว่าเป็นประเทศที่มีบทลงโทษของกฎหมายสิ่งแวดล้อมที่รุนแรง ในกรณีที่เกี่ยวข้องกับมลพิษทางอากาศจากภาคอุตสาหกรรม กฎหมายได้กำหนดโทษปรับสำหรับผู้ฝ่าฝืนไว้สูงมาก เช่น โรงงานที่ปล่อย SO_X สูงเกินค่ามาตรฐานที่กฎหมายกำหนด ต้องจ่ายค่าปรับในจำนวนที่ขึ้นกับปริมาณที่มีการปล่อยออกมา และค่าปรับต่อหน่วยของ SO_X จะแตกต่างกันไปตามภูมิภาค เช่น เมืองขนาดใหญ่อย่างโอซากาและโตเกียวมีค่าปรับที่แพงกว่าเมืองอื่น ผู้ก่อมลพิษที่มีการปล่อยมลพิษสู่สิ่งแวดล้อม หากไม่ปฏิบัติตามค่ามาตรฐานการปล่อยมลพิษทางอากาศ เช่น SO_X, NO_X และไดออกซิน จะได้รับโทษปรับเป็นมูลค่าสูงสุด 1 ล้านเยน หรือจำคุกไม่เกิน 1 ปี แต่สำหรับการปล่อยมลพิษกลุ่ม VOCs ที่สูงเกินระดับที่กฎหมายกำหนด ปัจจุบันยังไม่มีมาตรการลงโทษ^[17]

การกำหนดมาตรการและกฎหมายเพื่อควบคุมการปล่อยมลพิษทางอากาศของประเทศญี่ปุ่นตั้งแต่ปี พ.ศ. 2513 ส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอย่างชัดเจน ปริมาณมลพิษทางอากาศลดลงอย่างต่อเนื่อง ดังภาพข้างล่างนี้ที่แสดงให้เห็นปริมาณก๊าซ SO₂ ลดลงหลังจากเริ่มมีการกำหนดนโยบาย กฎหมาย และมาตรการ เพื่อควบคุมการปล่อยมลพิษทางอากาศของโรงงานอุตสาหกรรมภายในประเทศ โดยเฉพาะการควบคุมการปล่อยมลพิษทางอากาศของโรงไฟฟ้าในประเทศญี่ปุ่น ซึ่งในอดีตจัดเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษทางอากาศกลุ่มก๊าซ NO_X และ SO_X สูง เนื่องจากในการผลิตไฟฟ้าภายในประเทศญี่ปุ่นมีการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิล เช่น น้ำมันและถ่านหิน^[18] เป็นหลัก

ที่มา: Turenjai, D., and Okamoto, S. (2020), Figure 1 น. 3

3. มาตรการแก้ปัญหาวิกฤตการณ์ฝุ่น PM_2.5

ในเดือนธันวาคม พ.ศ. 2556 รัฐบาลญี่ปุ่นได้ประกาศชุดนโยบายเพื่อแก้ปัญหา PM_2.5 และมาตรการลดการปล่อยฝุ่น PM_2.5 ของประเทศอย่างจริงจัง และประกาศเพิ่มเติมนโยบายการลดการปล่อยอนุภาคขนาดเล็กในประเทศ ภายหลังจากที่เคยประสบปัญหามลพิษอากาศรุนแรงจากฝุ่นละออง PM_2.5 ยาวต่อเนื่องเป็นปี

ส่วนหนึ่งของนโยบายนี้คือ การวางยุทธศาสตร์ระดับชาติ ที่ประกอบด้วย 

1) การส่งเสริมการปฏิบัติตามมาตรการหลายอย่างที่ครอบคลุมถึงการลดการปล่อยฝุ่น PM_2.5 อันรวมถึงการเสริมสร้างองค์ความรู้ทางวิทยาศาสตร์เกี่ยวกับสารมลพิษทางอากาศเหล่านี้ให้เข้มแข็งและแม่นยำมากขึ้น เช่น ระบบการติดตามและเฝ้าระวัง ปรับปรุงโมเดลพยากรณ์อากาศ ปรับปรุงฐานข้อมูลและรายชื่อแหล่งกำเนิดมลพิษ 

2) การส่งเสริมความร่วมมือทั้งระดับทวิภาคีและพหุภาคี เพื่อให้บรรลุการจัดการสิ่งแวดล้อมทางอากาศในระดับภูมิภาคเอเชีย สำหรับมาตรการระดับพื้นที่คือ เพิ่มการติดตาม กำกับ และควบคุมการปล่อยมลพิษจากแหล่งกำเนิดภาคอุตสาหกรรม โดยเฉพาะการปล่อยเขม่า NO_X, VOCs และการส่งเสริมให้มีระบบการรับรองมาตรฐานสถานีเติมเชื้อเพลิงที่เป็นมิตรต่ออากาศ เป็นต้น ^[19] ผลจากการดำเนินมาตรการอย่างจริงจัง ทำให้สถานการณ์ปัญหาฝุ่น PM_2.5ของสถานีตรวจวัดมลพิษทางอากาศตั้งแต่ปี พ.ศ. 2556-2560 มีค่าเฉลี่ยลดลง ^[20]

ในภาพรวมของประเทศ การดำเนินนโยบายแก้ปัญหาฝุ่น PM_2.5ของรัฐบาลประสบความสำเร็จสูงเกือบ 90% กล่าวคือ ในปี พ.ศ. 2559 และ 2560 พื้นที่ทั่วไปมีมลพิษทางอากาศลดลง 88.7% และ 89.9% สถานีตรวจวัดอากาศริมถนนมีค่าลดลง 88.3% และ 86.2% ตามลำดับ ^[21]

4. นโยบายและกฎหมายอื่น

นอกจากการบังคับใช้กฎหมายที่เกี่ยวข้องโดยตรงตามที่กล่าวถึงข้างต้นอย่างเข้มงวดแล้ว ยังมีกฎหมายอื่นที่มีผลโดยตรงและโดยอ้อมต่อการจัดการคุณภาพอากาศในประเทศญี่ปุ่นด้วย

จากการศึกษาเพื่อถอดบทเรียนมาตรการรับมือกับปัญหามลพิษทางอากาศในญี่ปุ่น พบว่า การประสบความสำเร็จในการแก้ปัญหามลพิษทางอากาศในญี่ปุ่นไม่ได้เกิดจากการบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการควบคุมมลพิษอากาศเท่านั้น แต่เนื่องจากญี่ปุ่นมีกฎหมายสำคัญอีก 2 ฉบับ นั่นคือ^[22]

1) กฎหมายว่าด้วยการชดเชยความเสียหายทางสุขภาพจากมลพิษ (Law Concerning Pollution-related Health Damage Compensation)

กฎหมายฉบับนี้มีผลบังคับใช้ในปี พ.ศ. 2517 และกำหนดให้มีการจัดตั้งระบบการชดเชยความเสียหายด้านสุขภาพที่เกี่ยวข้องกับมลพิษ (Pollution-related Health Damage Compensation System: PHDCS) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ผลประโยชน์ชดเชย เช่น การประกันสุขภาพและเงินช่วยเหลือผู้ทุพพลภาพหรือสูญเสียสมรรถภาพของร่างกาย แก่ผู้ป่วยด้วยโรคที่ได้รับการรับรองทางการแพทย์ว่ามีสาเหตุจากมลพิษทางอากาศ (เช่น โรคหลอดลมอักเสบเรื้อรัง โรคหอบหืด และโรคถุงลมโป่งพองในปอด) ทั้งนี้รวมถึงโรคมินามาตะ และโรคอิไต-อิไต

ในปี พ.ศ. 2527 มีประชาชนประมาณ 100,000 คน ได้รับการรับรองทางการแพทย์ว่าเจ็บป่วยจากมลพิษทางอากาศ และในปี 2530 ก็ไม่มีผู้ป่วยด้วยมลพิษอากาศที่ได้รับการรับรองอีก แต่การจ่ายเงินชดเชยแก่ผู้ป่วยจากมลพิษทางอากาศยังคงมีต่อเนื่อง และรัฐบาลได้ก่อตั้ง “สมาคมส่งเสริมและชดเชยความเสียหายด้านสุขภาพที่เกี่ยวข้องกับมลพิษ” (Pollution-related Health Damage Compensation and Promotion Association: PHDCPA) ซึ่งต่อมาในปี 2547 ได้เปลี่ยนเป็น “สำนักงานฟื้นฟูและอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมของญี่ปุ่น” (Environmental Restoration and Conservation Agency: ERCA) ภายใต้กระทรวงสิ่งแวดล้อม มีบทบาทหน้าที่หลัก 2 ข้อ คือ 1) การจัดตั้งระบบการเยียวยาชดเชยความเสียหายทางสุขภาพของประชาชนจากมลพิษ และ 2) การจัดทำโครงการป้องกันความเสียหายทางสุขภาพที่เกี่ยวกับมลพิษ (Pollution-related Health Damage Prevention Programme: PHDPP) หรือเรียกสั้นๆ ว่า “โครงการป้องกัน” เน้นการดำเนินกิจกรรมคุ้มครองสุขภาพของประชาชนในพื้นที่ที่มีปัญหามลพิษรุนแรง 47 แห่งทั่วประเทศ ^[23]

แต่ละโครงการภายใต้การดำเนินงานของ ERCA มีที่มาของรายได้เฉพาะ เพื่อให้ครอบคลุมค่าใช้จ่ายในโครงการ โดยระบบ PHDCS มีรายได้จากการจัดเก็บภาษีตามปริมาณการปล่อยมลพิษ การจัดเก็บภาษีบางส่วนจากน้ำหนักรถยนต์ และการจัดเก็บภาษีพิเศษจากโรงงานผู้ก่อมลพิษเฉพาะในบางพื้นที่ สำหรับโครงการ PHDPP มีรายได้จากการลงทุนกองทุนป้องกันความเสียหายต่อสุขภาพอนามัย กองทุนสะสมเริ่มต้นมูลค่า 50 พันล้านเยน (ประมาณ 500 ล้านเหรียญสหรัฐ) ที่ผู้ประกอบการที่ก่อมลพิษจัดตั้งขึ้นร่วมกับรัฐบาลแห่งชาติ รวมถึงการเรียกเก็บภาษีจากผู้ประกอบการแร่ใยหินที่เข้าเกณฑ์ต้องจ่ายตามปริมาณของแร่ใยหิน ทั้งนี้เป็นที่ทราบกันดีว่า ญี่ปุ่นมีอัตราภาษีสูงมากจนโดดเด่น แม้เมื่อเทียบกันในระดับประเทศพัฒนาแล้วก็ตาม^[24]

2) กฎหมายว่าด้วยระบบการรายงานการปล่อยและการเคลื่อนย้ายสารมลพิษและการส่งเสริมการจัดการสารเคมี (Law for PRTR and Promotion of Chemical Management)

กฎหมาย PRTR และระบบเอกสารข้อมูลเกี่ยวกับความปลอดภัย (Safety Data Sheets (SDS) system) อยู่ภายใต้กฎหมายหลักชื่อ กฎหมายว่าด้วยการรายงานและอื่นๆ ของการปล่อยสารมลพิษตามบัญชีรายชื่อสู่สิ่งแวดล้อม และการส่งเสริมการจัดการสารเคมีให้ดีขึ้น ปี 2542 (Law Concerning Reporting, etc. of Releases to the Environment of Specific Chemical Substances and Promoting Improvements in Their Management, 1999) ^[25] และอยู่ภายใต้การกำกับของกระทรวงเศรษฐกิจ การค้า และอุตสาหกรรม (METI)

กฎหมายชุดนี้มุ่งไปที่การส่งเสริมเรื่องการปรับปรุงระบบการจัดการสารเคมีของภาคอุตสาหกรรมและการป้องกันมลพิษต่อสิ่งแวดล้อม โดยเมื่อภาคเอกชนปลดปล่อยหรือมีการเคลื่อนย้ายสารอันตรายที่อยู่ในบัญชีรายชื่อที่กฎหมายควบคุม จะต้องรายงานปริมาณและชื่อสารเคมีนั้นๆ ให้หน่วยงานของกระทรวงเศรษฐกิจฯ และกระทรวงสิ่งแวดล้อม ให้รับทราบพร้อมกันและรวบรวมเป็นฐานข้อมูลของประเทศ ข้อมูลจากรายงานเหล่านี้ต้องเผยแพร่สู่สาธารณะบนเว็บไซต์ของทั้งสองกระทรวง และทุกคนสามารถขอให้ผู้ประกอบธุรกิจเปิดเผยข้อมูลตามที่ต้องการ 

กฎหมายนี้ไม่ได้มุ่งกำกับและควบคุมการปลดปล่อยสารมลพิษสู่สิ่งแวดล้อม หรือกำหนดให้แหล่งกำเนิดต้องลดการปล่อยมลพิษ แต่มีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยภาคธุรกิจให้สามารถตรวจสอบการรั่วไหลของสารเคมีตามที่กฎหมายควบคุม รวมทั้งสามารถจัดการสารเคมีภายในสถานประกอบการให้มีประสิทธิภาพและปลอดภัย ^[26]

ญี่ปุ่นเริ่มประกาศใช้กฎหมายตามระบบ PRTR ในปี ค.ศ. 1999 และเริ่มใช้กฎหมาย PRTR และ SDS ในปี 2001 กฎหมายนี้กำหนดประเภทกิจการ/อุตสาหกรรมที่จะต้องส่งรายงาน 24 กลุ่ม และมีสารเคมีในบัญชีรายชื่อควบคุมที่ต้องส่งรายงาน 462 ชนิด ที่ปล่อยสู่อากาศ น้ำ และดิน รายละเอียดการรายงานครอบคลุมประเภทและขนาดธุรกิจ ปริมาณสารเคมีในแต่ละปี และรายละเอียดอื่นของสถานประกอบการตามเงื่อนไข ^[27]

ผลการใช้กฎหมาย PRTR ทำให้แหล่งกำเนิดที่อยู่ภายใต้การบังคับของกฎหมายต้องส่งรายงานต่อทั้งสองกระทรวง สามารถลดการปล่อยมลพิษสู่ดิน น้ำ และอากาศได้อย่างมีประสิทธิภาพในแต่ละปี โดยเฉพาะมลพิษทางอากาศเกิดความเปลี่ยนแปลงในทางที่ดีขึ้นอย่างเห็นได้ชัด จากที่มีการปลดปล่อยมลพิษทางอากาศจากภาคอุตสาหกรรมอยู่ที่ 219,000 ตันในปี พ.ศ. 2544 ได้ลดลงเหลือ 196,000 ตันในปี 2553 ^[28]

5. ปัจจัยสนับสนุนจากทั้งภายในและภายนอกประเทศ

เหตุที่การพัฒนากฎหมาย PRTR ของญี่ปุ่นประสบความสำเร็จและมีผลคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนอย่างมีนัยสำคัญ เกิดจากความสอดคล้องของนโยบายรัฐบาลและสถานการณ์ภายในและภายนอกประเทศหลายประการ ที่สำคัญคือการตัดสินใจเข้าเป็นสมาชิกขององค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) ซึ่งมีเงื่อนไขว่า ประเทศสมาชิกจะต้องนำกฎหมาย PRTR มาใช้เพื่อลดการปล่อยมลพิษจากแหล่งกำเนิด ขณะเดียวกัน กระทรวงสิ่งแวดล้อมของญี่ปุ่นเองก็เล็งเห็นความจำเป็นที่จะต้องหาแนวทางใหม่ๆ มาใช้กำกับดูแลการจัดการสารเคมีให้ปลอดภัยมากยิ่งขึ้น และกระทรวงเศรษฐกิจฯ ก็ร่วมสนับสนุนกฎหมายนี้ เพราะต้องการควบคุมการปล่อยมลพิษของภาคอุตสาหกรรมให้ได้ เพื่อลดกระแสความกดดันจากปัญหามลพิษที่มีอยู่ทั่วประเทศ ตลอดจนเห็นว่ากฎระเบียบที่มีอยู่ไม่เพียงพอที่จะป้องกันเหตุการณ์รุนแรงจากสารเคมีภายในประเทศได้ 

นอกจากนี้รัฐบาลส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่นทั้งระดับจังหวัดและเทศบาลต่างมีความเข้มแข็งในการบริหารจัดการด้านสิ่งแวดล้อม กฎหมาย PRTR จึงสามารถเป็นเครื่องมือทางกฎหมายที่ดีสำหรับราชการส่วนท้องถิ่นในการใช้ติดตามและวางแผนป้องกันผลกระทบจากมลพิษอุตสาหกรรม ขณะที่ภาคอุตสาหกรรมเองก็เห็นสอดคล้องกันว่า ระบบ PRTR ได้ช่วยลดต้นทุนการผลิตและลดความสิ้นเปลืองในการใช้สารเคมีที่มีราคาแพงไปได้สูงมาก

ด้วยความร่วมมือที่ดีจากทุกฝ่ายจึงทำให้การพัฒนาและการบังคับใช้กฎหมายนี้ในญี่ปุ่นประสบความสำเร็จ ^[29]

ประสบการณ์การแก้ปัญหามลพิษทางอากาศของสาธารณรัฐประชาชนจีน

1. ภาพรวมนโยบายการจัดการปัญหามลพิษทางอากาศของจีน

ประเทศจีนเป็นตัวอย่างที่โดดเด่นในการแก้ปัญหามลพิษอากาศด้วยนโยบายที่ก้าวหน้าและมีมาตรการชัดเจน ภายหลังจากที่ในช่วงปี พ.ศ. 2556 ประสบปัญหามลพิษทางอากาศรุนแรงมาก โดยค่าเฉลี่ยรายปีของ PM_2.5 ในบางพื้นที่ของประเทศสูงถึง 150 mg/m³เป็นเหตุให้ประชาชนเจ็บป่วยเป็นจำนวนมาก และภาพลักษณ์ประเทศเสียหายอย่างหนักในสายตาของนานาชาติ

เมื่อเดือนธันวาคม 2556 สถาบันวิทยาศาสตร์จีน (Chinese Academy of Sciences: CAS) ได้เปิดเผยงานศึกษาถึงแหล่งกำเนิดสำคัญของปัญหาฝุ่น PM_2.5 ว่า มีสาเหตุหลักมาจากการทำปฏิกิริยาของละอองสารอนินทรีย์ในอากาศ (26%) รองลงมาคือการปล่อยมลพิษทางอากาศของภาคอุตสาหกรรม (25%) การเผาไหม้ถ่านหิน (18%) ฝุ่นจากพื้นดิน (15%) การใช้เชื้อเพลิงชีวภาพ (12%) ควันเสียจากรถยนต์และการเผากำจัดขยะ (4%) พร้อมทั้งได้เสนอว่า รัฐบาลจีนควรเร่งปรับปรุงโครงสร้างพลังงาน สร้างความร่วมมือระดับภูมิภาคเพื่อต่อสู้กับมลพิษทางอากาศ และต้องปรับปรุงกฎหมายให้เหมาะสมด้วย ^[30]

วิกฤตการณ์ที่เกิดขึ้นทำให้สภาแห่งสาธารณรัฐประชาชนจีนได้ดำเนินการเพื่อแก้ไขปัญหาอย่างเร่งด่วน ด้วยการประกาศนโยบายแก้ปัญหาฝุ่น PM_2.5 ที่ประกอบด้วยการเร่งปรับปรุงกฎหมายและประกาศข้อบังคับใหม่จำนวนมาก รวมทั้งการจัดทำแผนการปฏิบัติการ 5 ปี (พ.ศ. 2556-2560) แผนดังกล่าวได้แบ่งการปฏิบัติการอย่างเข้มข้นเป็น 3 ระยะ ได้แก่ ปฏิบัติการรั้วสีเขียว (Operation Green Fence) ปฏิบัติการลงดาบแห่งชาติ (Operation National Sword) และสงครามเพื่อปกป้องท้องฟ้าสีคราม (Blue Sky Defense Battle) 

มลพิษอุตสาหกรรมเป็นแหล่งกำเนิดที่ใหญ่สุดของปัญหาฝุ่น PM_2.5 ของประเทศจีน

ที่มา: China Daily Website

นอกจากนี้รัฐบาลยังได้ประกาศนโยบายสนับสนุนการแก้ปัญหาอีกหลายด้าน ^[31] ได้แก่        

1) การสนับสนุนงานวิจัยทางวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ประกอบด้วยการทบทวนมาตรฐานคุณภาพอากาศในบรรยากาศ การปรับปรุงเครือข่ายการติดตามคุณภาพอากาศ การศึกษาหาสาเหตุและแนวทางแก้ปัญหาให้เหมาะสม

2) การตั้งเป้าหมายลดการปล่อยมลพิษให้ครอบคลุม ประกอบด้วยการส่งเสริมภาคเอกชนให้ยกระดับการจัดการสิ่งแวดล้อม การปรับปรุงโครงสร้างอุตสาหกรรมให้เหมาะสม-ควบคุมกำลังการผลิตที่ต้องใช้ทรัพยากรมากและสร้างมลพิษสูง การปรับปรุงการใช้เชื้อเพลิง-ควบคุมปริมาณการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิล เช่น ถ่านหิน เพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงานให้มีประสิทธิภาพสูงสุด และเร่งการพัฒนาพลังงานสะอาดและพลังงานทางเลือกใหม่ รวมถึงการควบคุมการปล่อยมลพิษจากยานพาหนะและท้องถนน

3) การจัดการแหล่งกำเนิดแบบแพร่กระจาย เช่น การรักษาป่า การจัดการพายุทราย และอื่นๆ

4) การสนับสนุนให้มีการปรับปรุงนวัตกรรมต่างๆ เช่น ปฏิรูประบบการบริหารจัดการเกี่ยวกับการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม วิธีการในการบังคับใช้กฎหมายในรูปแบบใหม่ การตอบโต้ภาวะมลพิษรุนแรงในบางฤดูกาล ส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม

5) การส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน เช่น ปรับปรุงกฎหมายคุ้มครองสิ่งแวดล้อมฉบับใหม่ให้ช่วยเสริมสร้างความเข้มแข็งขององค์กรพัฒนาเอกชน และส่งเสริมให้องค์กรเหล่านี้ฟ้องคดีเพื่อคุ้มครองสิ่งแวดล้อม กระตุ้นให้ประชาชนมีส่วนร่วมเชิงรุกผ่านระบบการติดตามและเฝ้าระวังสิ่งแวดล้อม และมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ปัญหาผ่านช่องทางต่างๆ เช่น ตั้งศูนย์ฮอตไลน์ 12369  email และแอปพลิเคชันการสื่อสารอื่นๆ เช่น WeChat Weibo 

การส่งเสริมภาคประชาชนนี้ทำให้ในปี 2561 มีการแจ้งจากประชาชนเกี่ยวกับการฝ่าฝืนกฎหมายสิ่งแวดล้อมทั่วประเทศจำนวน 710,000 กรณี ซึ่ง 51.6% เป็นเรื่องมลพิษอากาศ ระบบติดตามและเฝ้าระวังสิ่งแวดล้อมนี้จึงช่วยกระตุ้นรัฐบาลแต่ละท้องถิ่นและภาคเอกชนให้ทำหน้าที่คุ้มครองสิ่งแวดล้อมอย่างแข็งขัน

2. การปรับปรุงกฎหมายและการบังคับใช้ ^[32] 

1) การปรับปรุงกฎหมาย

ในปี พ.ศ. 2556 จีนได้ปรับปรุงกฎหมายเก่าและออกระเบียบข้อบังคับใหม่จำนวนมากเพื่อควบคุมมลพิษทางอากาศ เช่น กฎหมายคุ้มครองสิ่งแวดล้อม กฎหมายป้องกันและควบคุมมลพิษทางอากาศ กฎหมายว่าด้วยการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม กฎหมายภาษีเพื่อการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม กฎหมายว่าด้วยการป้องกันและควบคุมภาวการณ์เกิดทะเลทรายและการอนุรักษ์พลังงาน

2) การผนึกกำลังหน่วยงานภาครัฐในการใช้กฎหมาย

รัฐบาลจีนมอบนโยบายผนึกกำลังการทำงานระดับประเทศของฝ่ายบริหารและฝายตุลาการ เพื่ออุดช่องโหว่ในการบังคับใช้กฎหมายสิ่งแวดล้อมและการปราบปรามอาชญากรรมทางสิ่งแวดล้อม อาทิ กระทรวงคุ้มครองสิ่งแวดล้อม (ซึ่งเปลี่ยนเป็นกระทรวงนิเวศวิทยาและสิ่งแวดล้อมในเวลาต่อมา) ทำงานร่วมกับศาลประชาชนสูงสุด (Supreme People’s Court) และอัยการประชาชนสูงสุด (Supreme People’s  Procuratorate) ภายใต้กระทรวงความมั่นคงสาธารณะและกระทรวงยุติธรรม หน่วยงานเหล่านี้ได้ร่วมกันออกกฎหมายใหม่เรียกว่า “ระเบียบว่าด้วยการตีความข้อบัญญัติทางกฎหมายที่ใช้จัดการคดีอาญาเกี่ยวกับมลภาวะทางสิ่งแวดล้อม”

การผนึกกำลังของหน่วยงานเหล่านี้เป็นก้าวสำคัญในการปราบปรามอาชญากรรมทางสิ่งแวดล้อม โดยเริ่มจาก “ปฏิบัติการรั้วสีเขียว” และเนื่องจากภาคอุตสาหกรรมเป็นตัวการที่ปล่อย PM_2.5 สูงถึง 40-50%^[33] รัฐบาลจีนจึงพุ่งเป้าอันดับแรกไปที่การจัดการกับโรงงานที่กระจายอยู่ทั่วประเทศ รวมถึงการควบคุมการนำเข้าขยะจากต่างประเทศมาคัดแยก กำจัดทิ้ง เผาทำลาย และรีไซเคิล ซึ่งที่ผ่านมา ประเทศจีนนับเป็นแหล่งรองรับขยะส่งออกที่ใหญ่ที่สุดของโลก แต่ก็หลุดพ้นจากสถานะดังกล่าวได้ในเวลาต่อมา

การดำเนินการในระยะแรกเริ่มจากควบคุมและการตรวจสอบการนำเข้าขยะอย่างเข้มงวด พร้อมกับวางระบบการจัดการขยะภายในประเทศให้มีประสิทธิภาพ 

ต่อมาจึงใช้ “ปฏิบัติการลงดาบแห่งชาติ” คือ ประกาศนโยบายห้ามนำเข้าขยะหลายประเภท หน่วยงานรัฐที่มีหน้าที่ต่างลุยตรวจสอบตู้สินค้านำเข้าทั้งหมดของทุกท่าเรือ การสั่งปิดท่าเรือที่ไม่สามารถควบคุมการนำเข้าขยะ มีการตรวจสอบอย่างเข้มข้นต่อกิจการเกี่ยวกับการคัดแยกขยะ การรีไซเคิลของเสีย และการกำจัดขยะ ที่เป็นสาเหตุของปัญหาฝุ่นและมลพิษ ^[34] 

เมื่อสิ้นสุดปฏิบัติการทั้งสองส่วน ในปี 2561 เจ้าหน้าที่ส่วนกลางได้ช่วยรัฐบาลท้องถิ่นตรวจสอบแหล่งกำเนิดมลพิษรวม 666,000 แห่ง พบว่ามีแหล่งกำเนิดที่สร้างผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและระบบนิเวศ 52,000 แห่ง และมีการสั่งทบทวนความคืบหน้าในการแก้ไขอีก 38,900 แห่ง มีการดำเนินคดีปกครองเพื่อลงโทษผู้กระทำผิดกฎหมายสิ่งแวดล้อมจำนวน 186,000 คดี ซึ่งสูงกว่าปี 2558 ถึง 1.9 เท่า รวมค่าปรับที่รัฐได้รับเป็นเงินถึง 15,280 ล้านหยวน หรือประมาณเกือบ 70,000 ล้านบาท ทั้งยังได้สั่งปิดโรงงานคัดแยกและรีไซเคิลไป 751 แห่ง จากทั้งหมด 1,162 แห่ง ^[35]

โดยที่ก่อนหน้านี้ ในปี 2560 รัฐบาลได้สั่งปิดกิจการโรงงานอุตสาหกรรมและโรงไฟฟ้าถ่านหินไปแล้วหลายแห่ง เช่น สั่งปิดโรงงานอุตสาหกรรมใหญ่ของประเทศที่ตั้งมานาน คือโรงงานเหล็กในมณฑลเหอเป่ย ซึ่งเป็นผู้ผลิตเหล็กรายใหญ่ที่สุดในโลก เพื่อให้ปรับปรุงการจัดการสิ่งแวดล้อมให้ดีขึ้น การสั่งลดกำลังการผลิตลง 50% สำหรับโรงงานผลิตเหล็กซึ่งมีกำลังผลิต 100 ล้านตันต่อปี ในเมืองถังซาน มณฑลเหอเป่ย และโรงงานเหล็กที่เมืองหานดาน รวมทั้งสั่งหยุดกิจการของโรงงานหัวเหนิง ซึ่งเป็นโรงไฟฟ้าถ่านหินที่ใหญ่ที่สุดในกรุงปักกิ่ง ส่งผลให้ปักกิ่งกลายเป็นเมืองที่มีโรงไฟฟ้าจากพลังสะอาดทั้งหมดเป็นแห่งแรกของประเทศ ^[36] ฯลฯ

3) การปรับมาตรฐานและตั้งเป้าลดการปล่อยมลพิษอากาศในภาคอุตสาหกรรม

กระทรวงนิเวศวิทยาและสิ่งแวดล้อมของจีนได้ประกาศใช้มาตรฐานคุณภาพอากาศในบรรยากาศทั่วไป (Ambient Air Quality Standard: AAQS) ฉบับใหม่ พ.ศ. 2556^[37]และตั้งเป้าหมายลดการปล่อยมลพิษหลัก 6 ชนิด คือ PM_2.5, PM₁₀, O₃, SO₂, NO₂ และ CO ว่า ภายในปี 2563 ค่าเฉลี่ยรายปีของ SO₂ และ NO₂ จะลดลงให้ได้ 15% ปริมาณฝุ่นละอองขนาดเล็กลดลง 18% กลุ่มสารมลพิษทางอากาศที่มีอันตรายสูงลดลง 25% และอากาศจะสะอาดขึ้น 80% เมื่อเปรียบเทียบกับปี 2558^[38]โดยเริ่มนำมาตรฐานใหม่นี้มาใช้กับโรงงานอุตสาหกรรมและโรงไฟฟ้าถ่านหินใน 74 เมืองแรกของประเทศ เช่น ปักกิ่ง เทียนจิน เหอเป่ย เซียงไฮ้ ฉงชิ่ง เป็นต้น 

ต่อมาในปี พ.ศ. 2557 รัฐบาลจีนได้ออกกฎหมายคุ้มครองสิ่งแวดล้อมฉบับใหม่ (The new Environmental Protection Law of PRC) และประกาศมาตรฐานฉบับใหม่เพื่อควบคุมการปล่อยสารอินทรีย์ระเหยง่ายจากโรงงานอุตสาหกรรม 15  ชนิด เพิ่มการตั้งเครือข่ายสถานีตรวจวัดคุณภาพอากาศเป็น 1,436 สถานีทั่วประเทศ และสถานีระดับจังหวัดอีก 338 สถานี ที่สำคัญคือ สถานีเหล่านี้จะตรวจวัดและแสดงผลคุณภาพอากาศอย่างต่อเนื่องตลอดเวลาสำหรับสารมลพิษหลัก 6  ชนิด และมีการแสดงผล AQI สู่สาธารณชนด้วย 

ในปี พ.ศ. 2559 รัฐบาลได้ขยายการบังคับใช้ AAQS ไปทั่วทั้งประเทศ และทำให้เป็นมาตรฐานสากล โดยแบ่งการบังคับใช้มาตรฐานออกเป็น 2 กลุ่ม คือ 1) มาตรฐานคุณภาพอากาศทั่วไปในพื้นที่สาธารณะ และ 2) มาตรฐานคุณภาพอากาศในพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากโรงงานอุตสาหกรรม

มาตรการเหล่านี้ทำให้ประเทศจีนสามารถลดค่าฝุ่นละออง PM_2.5, SO₂ และ NO_x  ลงจากปี พ.ศ. 2556 ซึ่งเป็นปีที่เกิดวิกฤตการณ์ได้อย่างมีนัยสำคัญ การลดลงของ PM_2.5 ยังมีผลทำให้ปริมาณ O₃ และ NO₂ ในอากาศดีขึ้นด้วย[39] โดยในช่วงระหว่างปี 2556-2561 สถานการณ์มลพิษทางอากาศในประเทศจีนดีขึ้นชัดเจน เช่น ค่าเฉลี่ยฝุ่น PM_2.5 และ SO₂ ใน 74 เมืองแรกที่เป็นโครงการนำร่อง อย่างเช่นเมืองปักกิ่งและเซี่ยงไฮ้ มีค่าลดลงถึง 42% และ 68% ตามลำดับ^[40] นอกจากนี้ยังพบว่าสารไดออกซินในอากาศมีค่าเฉลี่ยรายปีลดลงในระยะ 3 ปี จาก 0.080 pg-WHO₂₀₀₅-TEQ/m³ ในปี พ.ศ. 2557 เหลือ 0.074 pg-WHO₂₀₀₅-TEQ/m³ในปี พ.ศ. 2559^[41]

บทสรุป

จากประสบการณ์ 3 ประเทศที่ยกมานี้ จะเห็นได้ว่า แนวทางหลักใหญ่สำคัญที่ประเทศเหล่านี้นำมาใช้คือวิธีการจัดการปัญหาที่ต้นทาง (upstream) เพื่อป้องกันการเกิดมลพิษตั้งแต่แรก^[42] นั่นคือ การมุ่งปรับปรุงกระบวนการผลิตให้สะอาดด้วยวิธีการจัดการมลพิษอย่างต่อเนื่อง การเปลี่ยนมาใช้เทคโนโลยีควบคุมมลพิษที่ดีที่สุด (Best Available Control Technology) เช่น การกำหนดหรือจูงใจให้ผู้ผลิตดำเนินการตามขั้นตอนที่เป็นการป้องกันการปล่อยมลพิษ โดยคำนึงถึงการใช้พลังงาน ชนิดเชื้อเพลิง ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ต้นทุนทางเศรษฐกิจ และการกำหนดให้มีการจัดทำบัญชีรายชื่อสารมลพิษ (Emission Inventories) ที่มีการปล่อยสู่ดิน น้ำ และอากาศ เพื่อให้เกิดศูนย์ข้อมูลกลางของประเทศสำหรับใช้วางแผนป้องกันมลพิษ และใช้ประกอบการติดตามตรวจสอบภายในแหล่งกำเนิดเพื่อลดต้นทุนการผลิต 

อย่างไรก็ตาม ในปฏิบัติการแก้ไขปัญหาของแต่ละประเทศหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่ต้องเริ่มต้นจากการที่รัฐบาลมองเห็นและเกิดความตระหนักถึงความรุนแรงของปัญหา โดยเฉพาะความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชน รวมทั้งรัฐบาลยังให้ความใส่ใจไม่ดูดายต่อสิ่งนี้ จนทำให้เกิดนโยบายที่ชัดเจน จนนำไปสู่การเร่งปรับปรุงกฎหมายหรือการออกกฎหมายใหม่เพื่อแก้ปัญหามลพิษอากาศโดยเฉพาะ ตามมาด้วยการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง และคอยปรับปรุงกฎหมายให้ทันสมัยอยู่เสมอ มีการเพิ่มโทษแก่ผู้กระทำผิดให้รุนแรงขึ้นเพื่อให้กฎหมายเป็นที่ยำเกรงของผู้กระทำผิด รวมถึงการเปิดกว้างให้ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการแก้ปัญหาในขั้นตอนต่างๆ อีกด้วย ซึ่งผลจากการเปิดให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการเฝ้าระวัง การติดตามปัญหา และการร้องเรียน เป็นมาตรการสำคัญที่ทำให้ทั้ง 3 ประเทศ ประสบความสำเร็จในการปกป้องคุณภาพสิ่งแวดล้อมอย่างมีนัยสำคัญชัดเจน