ทำความเข้าใจ "ข้อตกลงโลกร้อน" ทุกชาติรักษ์โลกบนผลประโยชน์ของตัวเอง !!? (5 ม.ค. 61)

Green News TV 5 มกราคม 2561
ทำความเข้าใจ ‘ข้อตกลง’ โลกร้อน ทุกชาติรักษ์โลกบนผลประโยชน์ของตัวเอง !!?

ความตกลงนานาชาติในการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และภาวะโลกร้อน นั้นอาจเคยเกิดขึ้นมาหลายครั้ง ประสบความล้มเหลวมาแล้วหลายหน

ทว่า สุดท้ายผู้คนก็เริ่มเห็นภาพที่สดใสขึ้น เมื่อโจทย์ใหญ่ระดับโลกนี้ เริ่มมีกติกาที่เป็นรูปธรรมให้จับต้องเมื่อกว่า 2 ปีที่ผ่านมา

หลายคนอาจเคยได้ยินชื่อความตกลงมามากมาย ภายใต้ชื่อเมืองสำคัญหลังการจัดประชุม แต่เหตุใด “ปารีส” จึงกลายเป็นความหวังของมวลมนุษยชาติมากกว่าครั้งที่ผ่านมา

สำนักข่าวสิ่งแวดล้อม (GreenNews) ได้ร่วมพูดคุยกับ “บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์” ผู้อำนวยการสถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม และหนึ่งในคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เพื่อทำความเข้าใจกับกติกานี้ให้ดียิ่งขึ้น

เขาเริ่มเล่าว่า “ความตกลงปารีส” ในการประชุมภาคีสมาชิกกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (UNFCCC) ครั้งที่ 21 (COP21) ในปี 2558 เป็นผลที่เกิดจากการเจรจากว่า 8 ปี นับตั้งแต่การประชุม COP13 ที่เกาะบาหลี ในปี 2550 ภายหลังเห็นว่ากติกาของโลกในการจัดการแก้ไขปัญหาโลกร้อน ยังไม่เพียงพอสำหรับการรับมือ

ทั้งนี้ ตามกติกาเดิมคือ “พิธีสารเกียวโต” นั้น ได้บังคับกับเฉพาะประเทศพัฒนาแล้วให้ต้องแสดงความรับผิดชอบ แต่ผู้ที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากในทุกวันนี้ กลับอยู่ในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาที่มีการเติบโตทางเศรษฐกิจ เช่น จีน อินเดีย บราซิล หรือแอฟริกาใต้

ในอีกแง่หนึ่ง จากข้อมูลการศึกษาทางวิทยาศาสตร์ได้ระบุว่าหากเราต้องการลดปัญหาวิกฤตผลกระทบจากภาวะโลกร้อน ต้องมีการควบคุมอุณหภูมิของโลกไม่ให้เกิน 1-2 องศาเซลเซียส ซึ่งลำพังเพียงประเทศพัฒนาแล้วไม่พอ ต้องมีประเทศกำลังพัฒนาเข้าไปร่วมต่อสู้ด้วย จึงเป็นที่มาของการเจรจานานกว่า 8 ปี

ส่วนผลลัพธ์ที่ออกมาทำให้ทุกคนสามารถยอมรับได้ กล่าวได้ว่าเป็นอานิสงค์จากความตกลงปารีสที่ไม่มีบทลงโทษ และมีความเปลี่ยนแปลงในหลายส่วน ชัดเจนที่สุดคือการกำหนดเป้าหมายลดก๊าซเรือนกระจก ซึ่งเดิมพิธีสารเกียวโตมีเป้าหมายชัดเจนที่กำหนดไว้ว่าแต่ละประเทศที่พัฒนาแล้วจะต้องลดปริมาณเท่าไร แต่ความตกลงปารีสเป็นการให้แต่ละประเทศกำหนดได้เอง

อย่างไรก็ตาม เมื่อขยายฐานไปสู่ทุกประเทศให้มีส่วนร่วมรับผิดชอบในระดับที่แตกต่างกันตามศักยภาพ ความท้าทายถัดมาคือการกำหนดเป้าหมายเองของแต่ละประเทศนี้ จะเพียงพอหรือไม่ในภาพรวม

“จากตัวเลขของทุกประเทศที่ส่งข้อมูลไปยังสำนักงานเลขาธิการ UNFCCC เมื่อนักวิทยาศาสตร์นำไปคำนวณในโมเดล พบว่าไม่เพียงพอที่จะควบคุมการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิไม่ให้เกิน 2 องศาฯ ดีสุดที่ทำได้คือ 2.7 องศาฯ บนสมมติฐานว่าแต่ละประเทศทำตามเป้าหมายที่ส่งไปสำเร็จ ยังไม่รวมถึงปัจจัยว่าบางประเทศอาจทำไม่ได้ตามที่ประกาศไว้” บัณฑูร ระบุ

นั่นหมายความว่า ถึงทุกประเทศจะทำได้สำเร็จตามเป้าหมายที่ประกาศไว้ ก็ไม่สามารถจำกัดอุณหภูมิไม่ให้เพิ่มเกิน 2 องศา ได้สำเร็จ

—– เจรจาต่อรองบนผลประโยชน์ของตัวเอง —–

บัณฑูร วิเคราะห์ว่า สิ่งหนึ่งที่เห็นในเวทีเจรจา คือทุกประเทศยังคงพยายามรักษาผลประโยชน์ของตนเอง แม้ว่าโดยเจตนารมณ์เป้าหมายจะยอมรับร่วมกันว่าปัญหาโลกร้อนเป็นเรื่องวิกฤตที่ทุกประเทศต้องร่วมมือกัน

“ในการเจรจาจริง สิ่งที่ทุกคนเอาใส่กระเป๋ามาด้วยคือผลประโยชน์ของประเทศตัวเอง ซึ่งมาจากรัฐสภาหรือคณะรัฐมนตรี (ครม.) ของแต่ละประเทศที่ให้การบ้านมา นี่คือความเป็นจริง” เขาระบุ

ขณะเดียวกัน เขายอมรับว่าสิ่งที่ทำให้ความตกลงปารีสคลอดออกมาได้ ก็เพราะลักษณะที่ให้ทุกประเทศกำหนดเป้าหมายได้เอง ซึ่งทำให้ประเทศมหาอำนาจทั้งหลายพึงพอใจ สามารถกำหนดเป้าการพัฒนาทางเศรษฐกิจได้ โดยไม่มีเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกมากระทบการเติบโตทางเศรษฐกิจมากเกินไป

นอกจากนี้ความตกลงปารีสยังทำให้ผู้ร่วมทั้งหมดได้พยายามกำหนดโจทย์ที่ตอบจุดยืนการเจรจาของตน ประเทศที่พัฒนาแล้วได้เรียกร้องประเทศกำลังพัฒนาเข้ามามีส่วนร่วมรับผิดชอบลดก๊าซเรือนกระจก ส่วนประเทศกำลังพัฒนาก็เรียกร้องว่าความตกลงจะต้องครอบคลุมเรื่องการปรับตัว การถ่ายทอดเทคโนโลยี กลไกด้านการเงิน เพื่อมาสนับสนุนประเทศกำลังพัฒนาให้มีส่วนร่วมได้มากขึ้น

อย่างไรก็ตาม เขาเชื่อว่าภาพที่ยังจะต้องมองนั้นกว้างกว่าเรื่องการเจรจา เพราะในบางครั้งเวทีเจรจามักมีการตั้งกำแพงที่สูงไว้ก่อน แต่เมื่อกลับไปทำในประเทศอาจมากกว่าสิ่งที่พูดไว้ อย่างในกรณีของประเทศจีน มีการประกาศเป้าหมายลดก๊าซเรือนกระจกที่ชัดเจนแล้วในหลายเมือง หรือแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับปัจจุบันที่มุ่งไปสู่การเติบโตเชิงคุณภาพ ไม่ใช่ปริมาณ

แม้แต่ในสหรัฐอเมริกา ในยุคที่ประธานาธิบดีมีท่าทีไม่ตอบสนองต่อเรื่องโลกร้อนอย่างเต็มที่ ความเคลื่อนไหวในหลายมลรัฐก็ดูจะเข้มแข็งขึ้น ซึ่งอาจได้เห็นประสบการณ์นี้มาตั้งแต่สมัยประธานาธิบดี จอร์จ ดับเบิลยู บุช ที่เคยถูกแคลิฟอร์เนียและอีก 21 รัฐ ร่วมกันฟ้องที่ไม่ดำเนินการแก้ไขกฎหมาย Clean Air Act ในการนำก๊าซเรือนกระจกเข้าไปไว้ในกฎหมาย

“เราจะเห็นว่าในเวทีระหว่างประเทศ แม้ประเทศมหาอำนาจจะมีจุดยืนค่อนข้างแข็งกร้าว แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าในประเทศตัวเองจะไม่ทำอะไร ในภาพใหญ่ของความตกลงปารีสขณะนี้จึงถือว่าตอบโจทย์ของทุกฝ่าย แต่ตัวเลขที่ประเทศต่างๆ ส่งมาขณะนี้ ก็ยังไม่ตอบโจทย์ที่จะควบคุมการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิโลกไม่ให้เกิน 2 องศาฯ ด้วยเช่นเดียวกัน”

—– ผู้นำโลกไม่อาจนิ่งดูดายได้อีกต่อไป —–

หนึ่งในเงื่อนไขของความตกลงปารีส ได้กำหนดไว้ว่าทุก 5 ปี จะต้องมีการทบทวนเป้าหมายที่แต่ละประเทศเคยกำหนดเอาไว้ โดยจะเริ่มทบทวนครั้งแรกในปี 2563 หรืออีกราว 3 ปีนับจากนี้

บัณฑูร ยกตัวอย่างประเทศไทย ที่ได้มีการประกาศไว้ว่าจะลดก๊าซเรือนกระจกในช่วงปี 2563-2573 ในระดับ 20-25% ซึ่งในปี 2563 นี้เราจะต้องเริ่มทบทวนว่าจะเปลี่ยนแปลงเป้าหมายเป็นเท่าไร

ทั้งนี้ ตามกติกาในความตกลงปารีสได้กำหนดให้เป้าใหม่ที่ทบทวนของแต่ละประเทศจะต้อง “ก้าวหน้าขึ้นกว่าเดิม” หรือเป็น “progressive target” ซึ่งเป็นโจทย์การบ้าน และความท้าทายที่ยังคงต้องติดตาม

เขาระบุด้วยว่า ในระหว่างที่เรารอดูตัวเลขเป้าหมายที่ทบทวนในแต่ละประเทศ ว่าจะก้าวหน้าขึ้นเกินระดับควบคุมอุณหภูมิที่ 2 องศาฯ หรือไม่ เราก็จะได้เห็นหลายประเทศเริ่มเผชิญกับผลกระทบที่เกี่ยวโยงกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมากขึ้น เช่นสหรัฐอเมริกาที่เพิ่งเจอกับภัยพิบัติใหญ่ ซึ่งจะเป็นตัวกระตุ้นให้แต่ละประเทศตระหนักกับวิกฤตโลกร้อนมากขึ้น

“หวังว่าปรากฏการณ์สัญญาณเตือนจากธรรมชาติ จะทำให้ผู้นำในแต่ละประเทศเริ่มรู้ว่าเรานิ่งดูดาย เราจะวางใจว่าอนาคตจะมีเทคโนโลยีมาแก้ไขวิกฤตอุณหภูมิ 2 องศาฯ คงจะไม่เพียงพอ”

ในแง่ของการเจรจา ความตกลงปารีสวันนี้ (COP23) คือการทำรายละเอียดในกติกาย่อย หรือที่เรียกว่า “Rulebook” คือสมุดกติกาที่ระบุรายละเอียด เช่น การใช้กลไกการค้าขายคาร์บอนเครดิตมาช่วยตอบเป้าหมายของแต่ละประเทศ ซึ่งกำลังเจรจารายละเอียดการซื้อขาย การถ่ายโอนคาร์บอนเครดิตภายใต้ความตกลงปารีส หรือกฎเกณฑ์ที่จะนำไปสู่การปฏิบัติจริงหน้าตาเป็นอย่างไร

“ช่วงไฮไลท์ผ่านไปแล้ว ตอนนี้เป็นเรื่องการนำไปสู่การปฏิบัติ ซึ่งต้องบอกว่าผู้ออกแบบโครงสร้างตัวกฎหมายได้พยายามคิดอย่างถี่ถ้วนที่สุด คือไม่ได้มีบทบังคับลงโทษ แต่ออกแบบให้ทุกประเทศส่งรายงานความก้าวหน้าทุก 2 ปี ว่าทำอะไรไปแล้วบ้าง ลดก๊าซไปได้เท่าไร ในฝั่งประเทศพัฒนาแล้วก็ต้องรายงานว่าให้ความช่วยเหลือด้านต่างๆ ไปเพียงใด นำมาเปิดเผยให้โลกรู้ และมีคนเข้าไปตรวจสอบว่าคุณทำจริงหรือไม่”

ทั้งนี้ ท้ายที่สุดรายงานของทุกประเทศจะถูกส่งมายังคณะทำงาน ที่จะประเมินภาพรวมทั่วโลก หรือ “Global Stock take” ว่าทั้งหมดที่ทำไปเพียงพอต่อการรับมือวิกฤตโลกร้อนหรือไม่ ซึ่งถ้าไม่พอก็จะเป็นแรงกดดันย้อนกลับไปสู่แต่ละประเทศ ว่าทำได้ดีแล้ว ทำได้ปานกลาง หรือยังดีไม่พอ โดยกลไกเหล่านี้ไม่ใช่การลงโทษแต่เป็นการกดดันให้ประเทศสมาชิกทำมากขึ้น

—— ข้อตกลงปารีส เป้าหมายที่ทุกชาติพอรับได้—–

บัณฑูร กล่าวว่า ย้อนกลับไปตั้งแต่การประชุมที่เกาะบาหลี นำมาสู่การเจรจารวม 8 ปี จนได้ความตกลงปารีส หนึ่งในปัจจัยที่เป็นตัวกดดันคือรายงานทางวิทยาศาสตร์ ซึ่งในตอนนั้นยืนยันว่าเรื่องโลกร้อนเป็นฝีมือมนุษย์ ไม่ใช่วัฏจักรตามธรรมชาติ เป็นตัวแปรที่บอกว่าเรามีสิทธิ์แก้ไขและลดความรุนแรงได้

ขณะเดียวกัน รายงานของนักวิทยาศาสตร์ก็ยังบอกว่าการควบคุมอุณหภูมิโลกไม่ให้สูงขึ้นเกิน 2 องศาฯ เพียงกำลังของประเทศพัฒนาแล้วอย่างเดียวไม่พอ จนนำไปสู่ความตกลงปารีสที่นำเอาประเทศกำลังพัฒนาเข้ามาร่วมด้วย เป็นตัวเปรียบเทียบให้เห็นว่าข้อมูลทางวิทยาศาสตร์นั้นให้คำตอบได้ชัด และมีผลต่อการที่เปลี่ยนทิศทางการดำเนินงานในอนาคต

อย่างไรก็ตาม ตัวเลข 2 องศาฯ นับว่าเป็นผลจากการเจรจาในการประนีประนอมทางเศรษฐศาสตร์การเมืองโลก เพราะหากมีการตกลงให้ต่ำกว่า 2 องศาฯ ความตกลงปารีสอาจไม่คลอดออกมา และอาจล้มเหลวเหมือนเมื่อครั้งการประชุมที่กรุงโคเปนเฮเก้น เมื่อปี 2552 ดังนั้นความตกลงปารีสจึงเอาเป็นเป้าหมายเบื้องต้นให้ทุกฝ่ายมาพบกัน ในระดับที่ยอมรับได้

ทั้งนี้ทั้งนั้น ประเทศหมู่เกาะ และประเทศที่อยู่ในพื้นที่เสี่ยงต่อผลกระทบโลกร้อน ก็เรียกร้องว่าตัวเลข 2 องศาฯ ยังคงเดือดร้อนหนัก และต้องการให้มีการควบคุมไปอยู่ที่ระดับ 1.5 องศาฯ แต่ถ้าตั้งเป้าการเจราจาตามนั้น หลายประเทศอาจไม่สนับสนุน และอาจทำให้การเจรจาล้มเหลว ตัวเลข 2 องศาฯ จึงคลอดออกมาด้วยเหตุผลนี้

ดังนั้น บัณฑูร มองว่าทางออกของปัญหาคือกลไกที่ถูกสร้างมาว่าทุกประเทศจะต้องส่งรายงาน มีการถูกตรวจสอบ มีการทำประเมินผลโดยรวมของทั้งโลก พร้อมกับเป้าหมายที่เขียนไว้ในความตกลงปารีสว่ามีความพยายามที่จะไปสู่การควบคุมอุณหภูมิโลกไม่ให้สูงเกิน 1.5 องศาฯ

สิ่งที่เราทำได้คือเฝ้ารอให้กลไกเหล่านี้ สร้างแรงกดดันที่เพิ่มขึ้น