บรรษัทพลังงานแห่งชาติ: เมื่อรัฐจะทวงคืนความเป็นเจ้าของพลังงาน (31 มี.ค. 60)

ประชาไท 31 มีนาคม 2560
บรรษัทพลังงานแห่งชาติ: เมื่อรัฐจะทวงคืนความเป็นเจ้าของพลังงาน 

ชุมพล อุ่นพัฒนาศิลป์

บรรษัทพลังงานแห่งชาติ ถูกหยิบยกขึ้นมาเป็นข้อเสนอเพื่อการจัดการพลังงานปิโตเลียมที่มีในประเทศไทย ปฏิกิริยาที่มีต่อข้อเสนอดังกล่าวอาจแยกให้เห็นอย่างง่ายๆ ได้เป็น 2 กลุ่มกล่าวคือ กลุ่มผู้สนับสนุนให้มีการจัดตั้งบรรษัทพลังงานแห่งชาติ โดยมีเหตุผลสนับสนุนหลักคือ ผลประโยชน์แห่งชาติ ผลประโยชน์แห่งรัฐ หรือผลประโยชน์สาธารณะที่รัฐในฐานะตัวแทนของประชาชนทั้งประเทศ ควรเป็นผู้มีอำนาจกำกับทรัพยากรทางพลังงานนั้น และแจกจ่ายความมั่งคั่งจากทรัพยากรพลังงานไปสู่ประชาชน หากจะกล่าวในทางทฤษฎี เหตุผลของกลุ่มผู้สนับสนุนบรรษัทพลังงานแห่งชาติวางอยู่บนแนวคิด “ชาตินิยมทางพลังงาน (Energy nationalization)”ที่ไม่ไว้วางใจกลุ่มทุน หรือกลุ่มชนชั้นนำทางเศรษฐกิจที่มีฐานทรัพยากรทางอำนาจอย่างกว้างขวาง ซึ่งมีกลุ่มทุนเข้ามาครอบครองทรัพยากรทางพลังงานแล้ว มีแนวโน้มที่จะแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัว มากกว่าแบ่งปันผลประโยชน์ทางพลังงานไปสู่สาธารณะ  

สำหรับความเห็นอีกกลุ่มเป็นความเห็นต่อต้าน หรือไม่เห็นด้วยกับการจัดตั้งบรรษัทพลังงานแห่งชาติ โดยพื้นฐานความคิดของผู้ต่อต้านบรรษัทพลังงานแห่งชาติ มาจากเหตุผลด้านการบริหารจัดการ ที่หวาดกลัวความไม่โปร่งใส่ การทุจริต การเอื้อผลประโยชน์ที่ไม่สามารถตรวจสอบได้ หากรัฐจะมีอำนาจเต็มในการควบคุมและกำกับบรรษัทพลังงานแห่งชาติ เหตุผลที่สำคัญอีกประการสำหรับการต่อต้านบรรษัทพลังงานแห่งชาติคือ ผลกระทบทางเศรษฐกิจ การฟื้นฟูองค์กรทางธุรกิจซึ่งมีอำนาจหน้าที่บริหารจัดการผลประโยชน์ที่ถูกคาดการณ์ว่ามีเป็นจำนวนมากโดยให้รัฐเป็นผู้บริหารจัดการ อาจหมุนวงล้อประวัติศาสตร์เศรษฐกิจในช่วงทศวรรษที่ 2500 ให้หวนกลับคืนมาสู่สังคมไทย โดยในช่วงเวลาดังกล่าวรัฐมักจัดตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นมาเป็นหน่วยงานที่ทำการผลิตในตลาด อย่างไรก็ตามรัฐวิสาหกิจที่บริหารโดยหน่วยงานรัฐในช่วงดังกล่าวแม้ผูกขาดแต่กลับขาดทุน ส่งผลให้สูญเสียงบประมาณของภาครัฐไปเป็นจำนวนมาก การเปรียบเทียบภาพของรัฐวิสาหกิจในช่วงทศวรรษที่ 2500 กับภาพของบรรษัทพลังงานแห่งชาติในทศวรรษที่ 2560 ดูจะเป็นเรื่องผิดฝาผิดตัว ด้วยเงื่อนไขเสรีนิยมทางเศรษฐกิจได้ผลักดันให้การบริหารจัดการองค์กรทางเศรษฐกิจไม่ว่าจะอยู่ในกำกับของรัฐหรือเอกชน เดินทางมาไกลจากบริบทในห่วงเวลาทศวรรษที่ 2500 มากแล้ว อย่างไรก็ดีแนวคิดพื้นฐานที่แสดงออกถึงการต่อต้านบรรษัทพลังงานแห่งชาติ กลับมีความน่าสนใจตรงที่ความเห็นคัดค้านบรรษัทพลังงานแห่งชาติ ล้วนสะท้อนให้เห็นความไม่ไว้วางใจในรัฐ และเจ้าหน้าที่รัฐ ในการบริหารจัดการหน่วยงานทางธุรกิจ 

ข้อถกเถียง 2 กลุ่มข้างต้นจึงขับเน้นให้เห็นความคิด 2 กระแสที่กำลังปะทะกันในการบริหารจัดการพลังงานของสังคมไทย หากจะพิจารณาปรากฏการณ์บรรษัทพลังงานแห่งชาติจากมุมมองทฤษฎีการเมืองพลังงาน (Energy politics) อาจทำความเข้าใจได้อย่างรวบรัดผ่านแนวคิดที่เรียกว่า การทำให้พลังงานหวนกลับมาเป็นของรัฐ (Energy re-nationalization) David Hall นักวิชาการด้านพลังงานจากมหาวิทยาลัย Greenwich ได้อธิบายว่า การทำให้พลังงานหวนกลับมาเป็นของรัฐ คือ กระบวนการที่ทำให้รัฐสามารถเข้าไปมีบทบาท มีอำนาจควบคุม ดูแล กิจการด้านพลังงานได้อีกครั้ง ภายหลังการแปรรูปกิจการพลังงานไปแล้ว นอกจากนี้นักวิชาการคนดังกล่าวยังได้ทำการสำรวจสถานการณ์ที่รัฐทวงคืนความเป็นเจ้าของในการกำกับ และบริหารจัดการพลังงานของประเทศผ่านงานวิจัยที่ชื่อว่า Energy liberalization, privatization and public ownership (2013) โดยชี้ให้เห็นว่า การทำให้พลังงานหวนกลับมาเป็นของรัฐ เป็นปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นและกระจายตัวไปทั่วทุกมุมโลก หากแต่สถานการณ์ดังกล่าววางอยู่บนเงื่อนไขและเหตุปัจจัยที่ต่างกันออกไป ทั้งในแง่ที่เป็นปฏิกิริยาโต้กลับของรัฐบาลในประเทศนั้นๆ ต่อบรรษัทพลังงานข้ามชาติ รวมไปถึงการตอบโต้ต่อความล้มเหลวจากการป้องกันผลกระทบในการผลิตพลังงาน

หากจะทำความเข้าใจการทำให้พลังงานหวนกลับมาเป็นของรัฐ อาจต้องเริ่มทำความเข้าใจจากการทำให้พลังงานกลายเป็นของรัฐ (Energy nationalization) เสียก่อน กล่าวคือ การทำให้พลังงานกลายเป็นของรัฐอาจเกิดขึ้นได้ใน 2 รูปแบบ ในรูปแบบแรก รัฐเป็นผู้สร้างความเป็นเจ้าของเสียเอง รูปแบบนี้เริ่มขึ้นในราวทศวรรษที่ 1920 โดยกลุ่มประเทศในทวีปยุโรป อาทิ ฝรั่งเศส สเปนและอิตาลี เริ่มจัดตั้งบริษัทน้ำมันแห่งชาติขึ้น (Compagnie Francaise des Petroles, Campsa และ AGIP) เพื่อดำเนินการทางธุรกิจด้านพลังงานในนามของรัฐ อย่างไรก็ดียังมีคำอธิบายในแนวทางอื่นๆ เช่น คำอธิบายบางกระแสมองว่าการทำให้พลังงานกลายเป็นของรัฐนั้นเริ่มต้นที่การเกิดขึ้นของสหภาพโซเวียต ซึ่งเข้าไปบริหารจัดการแหล่งน้ำมันในประเทศสืบต่อจากยุคสมัยของพระเจ้าซาร์ สำหรับรูปแบบที่สอง รัฐเข้าไปยึดครองความเป็นเจ้าของ รูปแบบนี้เกิดขึ้นในประเทศเม็กซิโกราวทศวรรษที่ 1930 เมื่อรัฐบาลของเม็กซิโกในขณะนั้นทำการยึดคืนอุตสาหกรรมน้ำมันในประเทศจากบรรษัทข้ามชาติ และตามติดมาด้วยประเทศโบลิเวียที่ยึดแหล่งน้ำมันในท้องถิ่นคืนจากบริษัท Exxon (Robert Mabro, 2007) 

การทำให้พลังงานกลายเป็นของรัฐได้ขยายตัวและกลายเป็นรูปแบบที่รัฐต่างๆ นิยมใช้กันในการบริหารจัดการพลังงานภายในประเทศ โดยเฉพาะการจัดตั้งบริษัทพลังงานแห่งชาติที่ขยายตัวไปในประเทศที่มีทรัพยากรทางพลังงานอย่างมั่งคั่ง โดยบริษัทพลังงานแห่งชาติมักดำรงอยู่ได้อย่างยาวนานในประเทศผู้ส่งออกพลังงาน อาทิ กลุ่มประเทศในภูมิภาคตะวันออกกลาง ลาตินอเมริกา รวมถึงบางประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ในทางกลับกันประเทศที่ขาดแคลนทรัพยากรทางพลังงานมักละทิ้งบริษัทพลังงานแห่งชาติผ่านการขายความเป็นเจ้าของบริษัทพลังงานแห่งชาติไปให้แก่เอกชน ทั้งในรูปแบบการขายหุ้นของบริษัทพลังงานแห่งชาติในตลาดหลักทรัพย์ การประมูลซื้อหุ้นของบริษัทพลังงานแห่งชาติ รวมถึงการขายบริษัทพลังงานโดยตรงกับผู้ซื้อ (รายละเอียดในเรื่องนี้มีความน่าสนใจและจำเป็นต้องใช้การอธิบายในรายละเอียดจึงขอละไว้ไม่กล่าวถึงในที่นี้)

การแปรรูปพลังงาน (Energy privatization) ได้กลายเป็นคลื่นถาโถมแนวคิดการทำให้พลังงานกลายเป็นของรัฐ และสามารถเอาชนะแนวคิดการทำให้พลังงานกลายเป็นของรัฐได้ในราวทศวรรษที่ 1990 ที่กระแสการแปรรูปรัฐวิสาหกิจด้านพลังงานเติบโตและถูกนำไปใช้ทั่วทุกมุมโลก ทั้งโดยการบังคับขององค์การการเงินระหว่างประเทศ หรือโดยความเต็มใจของรัฐบาลในแต่ละประเทศก็ตาม ในราวทศวรรษที่ 2010 การแปรรูปพลังงานในหลายประเทศถูกต่อต้านอย่างหนักทั้งจาก สหภาพแรงงาน ผู้บริโภคพลังงาน นักเคลื่อนไหวนักสิ่งแวดล้อม นักการเมืองฝ่ายค้าน ประชาชนในท้องถิ่นที่ครอบครองแหล่งพลังงาน ฯลฯ ในบางประเทศตัวแสดงที่เป็นรัฐเองก็ได้แสดงบทบาทต่อต้านการแปรรูปพลังงาน เช่น ศาลในประเทศฝรั่งเศส และอินโดนีเซีย ทหาร ในกลุ่มประเทศแอฟริกา ตัวแสดงดังกล่าวได้ผนึกกำลังเพื่อสร้างพันธมิตรในการต่อต้าน และยับยั้งการแปรรูปพลังงาน จากปรากฏการณ์ดังกล่าวจึงนำมาสู่การเกิดขึ้นของ “การทำให้พลังงานหวนกลับมาเป็นของรัฐ”

ในช่วงต้นของทศวรรษที่ 2010 โดยเฉพาะประเทศในแทบลาตินอเมริกา ทั้งในอาเจนตินา บราซิล โบลิเวีย โดมินิกัน เวเนซุเอลา รวมไปถึงรัสเซีย อียิปต์ ฟินแลนด์ ลิธัวเนีย และญี่ปุ่น (David Hall, 2013) ประเทศเหล่านี้ล้วนได้แปรรูปบริษัทพลังงานแห่งชาติในประเทศของตนไปเรียบร้อยแล้ว กล่าวคือนัยหนึ่งคือ บริษัทพลังงานแหล่งชาติในประเทศดังกล่าวล้วนมีเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการแบ่งปันอำนาจเพื่อการบริหารจัดการ แต่รัฐบาลในประเทศดังกล่าวได้พยายามนำบริษัทพลังงานแห่งชาติกลับมาอยู่ภายใต้การควบคุม บังคับ และบริหารของรัฐบาลอีกครั้ง โดยรัฐบาลในประเทศข้างต้นใช้ 3 เครื่องมือหลักเพื่อการทำให้พลังงานหวนกลับมาเป็นของรัฐ กล่าวคือ การใช้เครื่องมือทางเศรษฐกิจ ผ่านการนำเงินงบประมาณเข้าไปซื้อหุ้นคืนจากเอกชนผู้ถือหุ้น เครื่องมือชนิดนี้ถูกใช้ในประเทศแถบลาตินอเมริกา รัสเซีย และฟินแลนด์ การใช้เครื่องมือทางนโยบายเข้าไปแทรกแซง เครื่องมือในรูปแบบนี้รัฐบาลจะออกนโยบาย หรือแผนงาน หรือมาตรการที่เปิดช่องทางให้รัฐเข้าไปมีอำนาจในการกำกับดูแล ตรวจสอบ และสั่งการบริษัทพลังงานที่ดำเนินการโดยเอกชนได้มากขึ้น ตัวอย่างของประเทศที่ใช้เครื่องมือนี้คือ ประเทศญี่ปุ่นภายหลังเหตุการณ์ระเบิดของโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ฟูกุชิมะ-ไดอิจิ และเครื่องมือด้านการบริหารองค์การ โดยรัฐบาลพยายามจัดโครงสร้างองค์กรด้านพลังงานขึ้นมาใหม่ ผ่านการยุบรวมหน่วยงานของรัฐให้เข้าไปอยู่กับองค์กรด้านพลังงานที่ถูกแปรรูปไปแล้ว เพื่อเพิ่มอำนาจในการต่อรองในบริษัทพลังงานให้แก่รัฐมากขึ้น เครื่องมือในรูปแบบนี้ถูกใช้โดย ประเทศลิธัวเนีย และโบลิเวีย  

สิ่งที่น่าสนใจไม่น้อยไปกว่ารูปแบบที่รัฐบาลทั้งหลายใช้เพื่อสร้างการทำให้พลังงานหวนกลับมาเป็นของรัฐนั้นก็คือ เมื่อรัฐจะเรียกคืนความเป็นเจ้าของเหนือการบริหารจัดการพลังงาน รัฐจะมีหรือให้คำอธิบายที่สะท้อนถึงตรรกะและเหตุผลที่ชอบธรรมอย่างไร จากประเทศตัวอย่างข้างต้นอาจจะสรุปอย่างคร่าวๆ ได้ว่า การทำให้พลังงานหวนกลับมาเป็นของรัฐ เกิดขึ้นจากเหตุผลประการแรกคือ รัฐบาลต้องการควบคุมการเข้าถึงพลังงาน ให้ประชาชนสามารถเข้าถึงความยุติธรรมทางพลังงาน ทั้งราคา เชื้อเพลิงที่จะใช้เพื่อการผลิตพลังงาน และผลประโยชน์จากแหล่งพลังงาน ประการที่สอง รัฐบาลต้องการเข้าไปควบคุมผลกระทบภายนอกที่เกิดจากกระบวนการผลิตพลังงาน ซึ่งมักหาผู้รับผิดชอบได้ยาก หรืออาจหาผู้รับผิดชอบได้ แต่ความรับผิดชอบก็เกินกำลังของเอกชน

จากที่กล่าวมาทั้งหมด การจัดตั้งบรรษัทพลังงานแห่งชาติ จึงไม่ควรจะเป็นเพียงแค่ สิ่งตกค้างทางอารมณ์จากความต้องการปฏิรูปพลังงานที่หาทางออกที่ดีกว่าไม่ได้ การจัดตั้งบรรษัทพลังงานแห่งชาติจึงไม่ควรเป็นแค่เพียง ภาพของความหวาดกลัวกลุ่มชนชั้นนำทางเศรษฐกิจการเมือง รวมไปถึงการจัดตั้งบรรษัทพลังงานแห่งชาติจึงไม่ใช่เรื่องแค่รัฐ และระบบราชการจะเข้ามาดำเนินการทางธุรกิจเสียเอง หากแต่เป็นภาพที่ควรจะจินตนาการร่วมกันถึงแนวทางในการบริหารจัดการพลังงานเชิงสถาบัน อาทิ เมื่อมีบริษัท ปตท. อยู่แล้ว หากมีบรรษัทพลังงานแห่งชาติเกิดขึ้น ความสัมพันธ์ระหว่าง 2 องค์กรจะดำเนินไปในรูปลักษณ์อย่างไร เป้าหมายหลักของการมีบรรษัทแห่งชาติ สามารถถ่ายโอนมาให้บริษัท ปตท. ดำเนินการได้หรือไม่ เพื่อลดความเป็นคู่ขัดแย้งกับกลุ่มที่เคลื่อนไหวต่อต้าน ปตท. มาโดยตลอด อย่างไรก็ตามการตอบคำถามว่า บรรษัทพลังงานแห่งชาติจะสามารถกระจายผลประโยชน์จากทรัพยากรทางพลังงานให้แก่เพื่อนร่วมชาติในฐานะผู้มีส่วนได้เสียอย่างทั่วถึงและเสมอหน้า หรือดีกว่าที่เป็นอยู่ได้อย่างไร คำตอบของคำถามดังกล่าวน่าจะเป็นหัวใจสำคัญของการเกิดขึ้นของบรรษัทพลังงานแห่งชาติ  

อ้างอิง:

- David Hall. Energy liberalization, privatization and public ownership. London: Public Services International Research Unit, 2013.

- Robert Mabro. Oil Nationalism, the oil industry and energy security concerns in Area: International Economy and Trade 114/ 2007, 2007.