ความมั่นคงด้านพลังงานไม่ได้มีเพียงมิติเดียว (23 ก.พ. 60)

สำนักข่าวอิศรา 23 กุมภาพันธ์ 2560
ความมั่นคงด้านพลังงานไม่ได้มีเพียงมิติเดียว 

รศ.ดร.จำนง สรพิพัฒน์ อดีตประธานสายพลังงาน
บัณฑิตวิทยาลัยร่วมด้านพลังงานและสิ่งแวดล้อม มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรี 
กรรมการสถาบันคลังปัญญาด้านยุทธศาสตร์ชาติ มหาวิทยาลัยรังสิต

ช่วงนี้ผมมักจะได้รับคำถามเสมอ ๆ ว่า สร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินดีไม่ดี หรือ ภาครัฐกับพวกต้านโรงไฟฟ้าถ่านหินใครถูกหรือผิด ซึ่งผมจะตอบไปว่าถูกทั้งคู่ ไม่มีใครถูกหรือผิด แล้วแต่ว่าจะมองมุมไหน แต่คำตอบสั้น ๆ แบบนี้ ไม่น่าจะเป็นคำตอบที่ดี เพราะไม่ช่วยให้สังคมเข้าใจอะไรดีขึ้น และยังไม่ช่วยสังคมไทยตาสว่างว่าจะหาทางออกเรื่องแบบนี้อย่างไร จึงทำให้ผมต้องลงมือเขียนบทความชิ้นนี้

ปัญหาเรื่องนโยบายพลังงานว่าจะสร้างและใช้พลังงานประเภทไหนดี เป็นเรื่องที่มีความซับซ้อนสูง เพราะต้องมองในหลายมิติ ไม่มีแหล่งพลังงานชนิดใดที่ดีพร้อมไร้ที่ติ และไม่มีพลังงานชนิดใดที่เลวสมบูรณ์แบบไปทุกมิติ แต่เรื่องนโยบายพลังงานก็ไม่ได้ยากจนต้องให้ผู้เชี่ยวชาญเท่านั้นตัดสินใจ

กล่าวโดยทั่วไปแล้ว ในมิติด้านพลังงานสมัยใหม่ มีประเด็นหลัก ๆ ที่ต้องพิจารณาดังนี้

ก) ความมั่นคงในการจัดหาพลังงาน เป็นความจริงที่ว่าการจัดหาแหล่งพลังงานต้องกระจายชนิดของพลังงานไปหลาย ๆ อย่าง ไม่กระจุกตัวไปที่แหล่งพลังงานชนิดใดชนิดหนึ่ง แต่ที่สำคัญว่า ต้องพิจารณาด้วยว่า พลังงานที่ใช้นั้น เป็นพลังงานเบื้องต้นของภายในประเทศหรือต้องนำเข้า เช่น กรณีถ่านหิน ถ้าใช้ถ่านหินภายในประเทศย่อมมีความมั่นคงมากว่าถ่านหินที่ต้องนำเข้าจากต่างประเทศ แต่เรื่องนี้จะซับซ้อนและตอบยากว่า อะไรจะมั่นคงกว่ากัน ระหว่างถ่านหินที่นำเข้าจากต่างประเทศ เมื่อเทียบกับพลังงานชีวมวลที่เป็นของภายในประเทศ

ข) ราคาไฟฟ้าที่ผลิตได้ อยู่ในระดับที่ผู้ใช้สามารถจ่ายได้ (Affordability) ผมไม่ใช้คำว่าถูก เพราะว่าบ่อยครั้งที่ราคาไฟฟ้าที่ผลิตได้นั้นดูเหมือนว่าถูก แต่ไม่ถูกจริง เพราะยังไม่ได้รวมค่าเสียหายด้านสิ่งแวดล้อมที่มีอยู่จริง ที่ไม่ได้รวมเข้าไปในค่าไฟฟ้า (externality) เพราะไม่สามารถตีความเสียหายเป็นเม็ดเงินได้ (no market value) แม้วันนี้ไม่ได้จ่ายโดยตรง แต่วันหน้าก็ต้องชดใช้รับกรรมจากความเสียหายนั้นอยู่ดี ตัวอย่างเช่น มลพิษจากก๊าซเรือนกระจก ที่ส่งผลให้เกิดสภาวะโลกร้อนเป็นต้น แต่ในทางกลับกัน หากเลือกใช้เทคโนโลยีที่ใช้เชื้อเพลิงที่สะอาดมาก ๆ ต้นทุนไฟฟ้าก็จะแพงระยับ จนทำให้เศรษฐกิจชะงักงันแบกรับไม่ได้ ตัวอย่างที่เห็นได้ง่าย ๆ เช่นในช่วงที่ราคาน้ำมันแพงมาก ๆ ส่งผลให้พลังงานทุกประเภทที่ใช้ผลิตไฟฟ้าแพงไปด้วย สร้างความฝืดเคืองทางเศรษฐกิจไปทั่ว ดังนั้น การวางแผนนโยบาย จึงต้องแสวงหาจุดพอดี ว่าราคาที่เหมาะสมนั้นอยู่ตรงไหน

ค) ด้านสิ่งแวดล้อม ประเด็นด้านสิ่งแวดล้อมเป็นเรื่องสังคมไทยให้ความสนใจและตื่นตัวมากเมื่อเทียบกับอดีต ผมจะไม่ลงรายละเอียดมาก แต่จะชี้ประเด็นของราคาต้นทุนพลังงานกับสิ่งแวดล้อม โดยปกติแล้วพลังงานที่สกปรกและมีผลกระทบกับสิ่งแวดล้อมสูง จะมีราคาถูก เช่น พลังงานนิวเคลียร์และถ่านหิน ส่วนพลังงานที่สะอาดกว่า มีแนวโน้มที่แพงกว่า เช่น พลังงานแสงแดดและลม

ง) ความเป็นธรรมด้านสังคม ปัญหาด้านสังคมเกี่ยวข้องกับปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมโดยตรง โดยเฉพาะผู้ที่ได้รับผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมโดยตรง ทำให้ชีวิตความเป็นอยู่เสื่อมทรามลง และสร้างปัญหาการเมือง-สังคมในระยะยาว จึงมีหลักอยู่ว่า ผู้ที่ได้รับผลกระทบจะต้องได้รับการเยียวยา จนมีชีวิตความเป็นอยู่ที่ไม่ด้อยไปกว่าเดิม (หรือแม้แต่ดีขึ้นกว่าเดิม) เพื่อลดแรงต่อต้านจากพื้นที่ และสร้างความเป็นธรรมให้กับผู้ต้องเผชิญการสูญเสียจากพัฒนาโครงการ ค่าชดเชยต่างๆ จะถูกใส่กลับเข้าไปในราคาค่าไฟฟ้า ขณะที่รายได้ส่วนหนึ่งจะกลับมาชดเชยให้กับผู้สูญเสีย

ในประเทศที่มีความเจริญทางเศรษฐกิจสูง เช่น ยุโรปตะวันตก ญี่ปุ่น หรือแม้แต่จีน จะให้ความสำคัญในประเด็นนี้มาก เพราะเกี่ยวข้องกับความมั่นคงของทรัพยากรมนุษย์ และเสถียรภาพทางการเมืองในระยะยาว ซึ่งตรงข้ามกับรัฐไทย ที่มักจะละเลยในประเด็นนี้มาก เพราะรัฐไทยมักจะมีค่านิยมว่า เมื่อรัฐตัดสินใจดำเนินการแล้ว ผู้ได้รับผลกระทบจะต้องเสียสละอย่างไม่มีเงื่อนไข การชดเชยจึงมักไม่คุ้มค่ากับความเสียหายจริงที่เกิดขึ้น ขณะที่ผู้ใช้ไฟอื่นๆ ได้รับประโยชน์จากค่าไฟฟ้าที่ต่ำกว่าความเป็นจริง แนวคิดการจัดการแบบผู้ได้เปรียบจะได้ประโยชน์สูงสุดแต่ฝ่ายเดียว(winners take all) แท้ที่จริงแล้วเป็นแนวคิดการพัฒนาเศรษฐกิจแบบโบราณในยุคอาณานิคมที่ใช้กันมายาวนาน จนถึงเมื่อทศวรรษที่ 1970 จริงอยู่การชดเชยอย่างคุ้มค่า จะส่งผลให้ค่าไฟฟ้าแพงขึ้น แต่การที่รัฐละเลยต่อประเด็นนี้จะทำให้การพัฒนาใดๆ ในระยะยาวของประเทศจะพบกับแรงต่อต้านมากขึ้นเรื่อยๆ จนการพัฒนาเศรษฐกิจใดๆ ชะงักงันไม่อาจกระทำได้ต่อไป และก่อให้เกิดความวุ่นวายทางสังคมและการเมืองในที่สุด ซึ่งประเทศตะวันตกและญี่ปุ่นก็เคยประสบปัญหาแบบนี้มาก่อน จึงได้มีการปรับเปลี่ยนแนวทางดำเนินนโยบายพลังงานเสียใหม่ ดังที่ผมจะเขียนให้อ่านในตอนท้ายของบทความนี้ (ลองคิดดูซีครับ ประเทศเหล่านี้ มีประชาธิปไตยสูง มาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อมสูง ให้ความสำคัญกับหลักความเป็นธรรม แล้วจะพัฒนาโรงไฟฟ้าใหม่ๆ ได้อย่างไร ถ้ายังมีแนวคิดแบบเดิมๆ)

เนื่องจากการเลือกพลังงานประเภทใดก็ตามล้วนได้อย่างเสียอย่าง การเลือกรูปแบบผสมผสานระหว่างการผลิตไฟฟ้าด้วยเชื้อเพลิงชนิดต่าง ๆ จึงเป็นแนวทางปฏิบัติที่ทุกประเทศทำกัน แต่ปัญหาที่ยากที่สุดในการวางแผนนโยบายด้านพลังงานคือ การให้น้ำหนักว่ามิติใดมีความสำคัญมากกว่ากัน (ซึ่งจะส่งผลว่าท้ายสุดแล้ว จะมีโรงไฟฟ้าประเภทใดเกิดขึ้นมากหรือน้อย) เพราะกลุ่มผลประโยชน์ที่แตกต่างในสังคมย่อมมีมุมมองที่ต่างกัน เช่น ผู้ใช้ไฟฟ้าที่ไม่ได้รับผลกระทบโดยตรง จะมีแนวโน้มที่จะให้ความสำคัญกับการจัดหาพลังงานราคาถูกมากว่า ขณะที่ประชาชนในท้องถิ่นที่ได้ผลกระทบโดยตรง มีแนวโน้มที่จะให้ความสำคัญกับผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและความเป็นธรรมทางสังคมที่ตนได้รับมากกว่า 

ทางออกเรื่องนี้สำหรับประเทศที่พัฒนาแล้ว รัฐจะไม่ใช่ผู้ตัดสินชี้ขาดว่าจะเลือกพัฒนาโรงไฟฟ้ารูปแบบใด แต่จะเสนอทางเลือกแบบต่าง ๆ ต่อสาธารณะชนเพื่อฟังความเห็นจากฝ่ายต่าง ๆ อย่างรอบด้าน พร้อมทั้งเปิดโอกาสให้ทุกฝ่ายเสนอทางเลือกรูปแบบอื่น ๆ ไปพร้อมกัน เพื่อนำมาเปรียบเทียบว่าแบบใดมีข้อดีและเสียอย่างไร ใครได้ประโยชน์ใครเสียประโยชน์ เพื่อขอรับฉันทามติจากประชาชนส่วนใหญ่ว่ามีรสนิยมเช่นใด แผนพัฒนาโรงไฟฟ้าของประเทศก็จะเป็นเช่นนั้น เช่น ประชาชนชาวเยอรมันส่วนใหญ่เลือกเอาพลังงานหมุนเวียนเป็นเป้าหมายหลักในระยะยาว ขณะที่ชาวฝรั่งเศสกลับเลือกเอาพลังงานนิวเคลียร์เป็นพลังงานหลัก ทั้งที่สองประเทศอยู่ติดกัน

ที่ผ่านมารัฐไทยใช้วิธีบริหารด้านพลังงานในแบบที่เรียกว่า คุณพ่อรู้ดี(DAD) คือ ตัดสินใจด้วยเทคโนแครตของภาครัฐ (Decide) ตามด้วยประกาศบังคับทางฎหมาย(Announce) และปกป้องนโยบายของรัฐ เมื่อเกิดแรงต่อต้าน (Defense) ระบบแบบนี้อาจใช้ได้ดีในอดีต เมื่อความรู้ความเข้าใจของประชาชนยังน้อย แต่เมื่อประเทศได้มีความเจริญทางเศรษฐกิจมาถึงระดับหนึ่งแล้ว ประชาชนมีความตื่นรู้มากขึ้น สมควรที่รัฐจะได้มีการปฏิรูปเสียใหม่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมตั้งแต่ต้นจนจบอย่างที่อารยประเทศเขาทำกัน ในแบบที่เห็นประชาชนเป็นเพื่อน (PAL) คือเริ่มจากเสนอรูปแบบต่างๆ รวมถึงข้อดีข้อเสียต่างๆ ต่อประชาชน เพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วม (Participate) ให้คำแนะนำต่างๆ สำหรับทางเลือกที่เป็นไปได้ (Advice) และกระจายความรับผิดชอบให้แต่ละภาคส่วนที่เกี่ยวข้องไปดำเนินการ(Liberate) (ทำนองเดียวกับที่เราเป็นเจ้าของบ้านที่เชิญให้สถาปนิกมาช่วยออกแบบบ้าน รัฐเป็นเหมือนสถาปนิก ขณะที่ประชาชนเป็นเจ้าของบ้านที่มีหน้าที่บอกสถาปนิกว่าอยากได้บ้านแบบไหน ส่วนสถาปนิกก็ให้คำแนะนำและออกแบบบ้านที่เป็นไปได้และอยู่ในงบ) ในเมื่อเรากำลังอยู่ในโหมดการปฏิรูปแล้ว เราก็น่าที่จะปฏิรูปเรื่องพลังงานใหม่ได้เสียที

ท้ายสุดผมอยากบอกกับทุกท่านว่า นโยบายพลังงานไม่มีคำว่าถูกหรือผิด ขึ้นกับว่าเราจะเลือกเอาทางออกแบบไหน แต่อย่าลืมว่าเราเลือกแบบไหนเราก็ได้แบบนั้น ที่สำคัญขอให้ช่วยกันคิดแบบยาวๆ ทางออกหลายอย่างดูเหมือนให้ผลดีในระยะสั้นแต่ไม่ยั่งยืน ขณะที่ทางออกในบางแบบดูเหมือนว่ามีอุปสรรคมาก แต่จะยั่งยืนกว่าในระยะยาว