มาดูอีกสักรอบ ‘ปฏิรูปกฎหมายสิ่งแวดล้อม’ สำรวจร่างปรับปรุงโดย คปก. สิทธิและหน้าที่ที่เปลี่ยนไป (10 พ.ย. 59)

Citizen Thai PBS 10 พฤศจิกายน 2559
มาดูอีกสักรอบ ‘ปฏิรูปกฎหมายสิ่งแวดล้อม’ สำรวจร่างปรับปรุงโดย คปก. สิทธิและหน้าที่ที่เปลี่ยนไป

การปรับปรุงและจัดทำกฎหมายสิ่งแวดล้อมแห่งชาติฉบับใหม่ เพื่อใช้แทน พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ถูกนำกลับมาพูดถึงอีกครั้ง จากกฎหมายเดิมที่เคยก้าวหน้ามาก เมื่อกว่า 20 ปีก่อนกลายมาเป็นปัญหาการบังคับใช้ที่ไม่เท่าทันกับสถานการณ์ และไม่สามารถป้องกันผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและวิถีชีวิตของผู้คนได้จริง ท่ามกลางพลวัตการพัฒนาเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงไป

หลังประชามติ 7 ส.ค. 2559 ผ่าน ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ที่บัญญัติมาตรา 58 เกี่ยวกับการดำเนินการใดๆ ของรัฐหรือที่รัฐอนุญาตให้ดำเนินการ ซึ่งอาจมีผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และประชาชนอย่างรุนแรง จะต้องมีการศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนหรือชุมชน รวมทั้งจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้เสีย     

ทั้งนี้ ตามบทเฉพาะกาล มาตรา 278  ระบุไว้ให้คณะรัฐมนตรีจัดทำร่างกฎหมายที่จำเป็นตามมาตรา 58 ให้แล้วเสร็จและนำเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ภายใน 240 วัน นับตั้งแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ และให้ สนช.พิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 30 วัน นับตั้งแต่วันที่ได้รับร่างกฎหมาย 

ขณะที่การจัดทำร่างกฎหมายในปัจจุบัน แบ่งออกเป็น 2 สาย คือ ร่าง พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ... ของหน่วยงานรัฐโดยกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ซึ่งยังอยู่ในระดับกระทรวง ยังไม่ถูกเสนอเข้า ครม. และร่าง พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. … โดยคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ซึ่งได้มีการนำเสนอต่อ สนช.ไปก่อนหน้านี้ แต่ก็ยังคงต้องมีการปรับปรุงเพิ่มเติม เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

เมื่อวันที่ 9 พ.ย. 2559 คปก. ร่วมกับ สถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม จัดการสัมมนาวิชาการ : การปฏิรูปกฎหมายสิ่งแวดล้อม ณ ห้องประชุมกมลทิพย์ โรงแรมสุโกศล กรุงเทพฯ เพื่อรวบรวมข้อมูลและข้อเสนอนำส่ง สนช.อีกครั้ง

สุรชัย เลี้ยงบุญเลิศชัย รองประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ กล่าวตอนหนึ่งถึงข้อเสนอที่เป็นแนวทางสำคัญในการปฏิรูปกฎหมายสิ่งแวดล้อม ในการเปิดและปาฐกถา คือ 1. บทบัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญใหม่ที่ต่างจากปี 40 และ 50 คือ บทบัญญัติว่าด้วย “หน้าที่ของรัฐ” เพื่อให้มีบทบังคับให้รัฐต้องทำตามหน้าที่ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ หากรัฐไม่ทำจะมีบทลงโทษ บทบัญญัติลักษณะดังกล่าวจึงก่อให้เกิดสิทธิของประชาชนในการฟ้องร้องรัฐในเรื่องนั้น ๆ กฎหมายสิ่งแวดล้อมก็ต้องร่างให้สอดคล้องกัน

 2. รัฐธรรมนูญฉบับประชามติในหมวดปฏิรูปประเทศ ที่จะต้องสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี 10 ด้าน 1 ในนั้นคือ การกำหนดให้ประเทศไทยต้องเติบโตอย่างเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม ดังนั้นในการปฏิรูปกฎหมายด้านสิ่งแวดล้อม ทำอย่างไรที่จะมีกฎหมายที่สอดคล้องและเป็นเครื่องมือในการกำกับดูแลประเทศไทยให้เติบโตและพัฒนาอย่างต่อเนื่องอย่างเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม 

และ 3. หลักการที่ถูกกำหนดอยู่ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 12 มีการพูดถึง “เรื่องการรักษาและฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติ” แสดงให้เห็นว่า ผลจากการบังคับใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติมาแล้ว 11 ฉบับนั้น ส่งผลกระทบในเชิงทำลายสิ่งแวดล้อมของประเทศ จึงนำมาสู่การบัญญัติเรื่องการรักษาและฟื้นฟู ตรงนี้เราจึงต้องมาช่วยกันทบทวนความผิดพลาดที่ผ่านมา การปฏิรูปกฎหมายในครั้งนี้มันจึงต้องมีมิติที่จะใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือเพื่อเพื่อไม่ให้เกิดเหตุการณ์ซ้ำเดิมอีก

"ในการปฏิรูปกฎหมายสิ่งแวดล้อม เป้าหมายที่อยากให้เป็นหัวใจและหลักการสำคัญ คือทำอย่างไรเราจะมีกฎหมายที่ว่าด้วยการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม หรือมีบทบัญญัติที่ว่าด้วยสิทธิการมีส่วนร่วมของชุมชน ของประชาชนในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและการดูแลสิ่งแวดล้อม ทั้งหมดก็เพื่อนำไปสู่เป้าหมายในเรื่องของสิทธิสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนที่ผมถือว่าเป็นเรื่องสำคัญที่สุด และเป็นเรื่องสิทธิมนุษยชน คือสิทธิที่มนุษย์ทุกคนควรมีสิทธิที่จะมีชีวิตที่ดีภายใต้สิ่งแวดล้อมที่ดี" สุรชัยกล่าวทิ้งท้าย

ด้าน บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ ผู้อำนวยการสถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม นำเสนอร่าง พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ... ที่ปรับปรุงโดย คปก. ว่า โจทย์ในการปรับปรุงกฎหมายสิ่งแวดล้อม คือ 1.แก้ไขปัญหาการดำเนินงานที่มีอยู่ในอดีต 2.มีความก้าวหน้า และสอดรับกับสภาพสังคม เศรษฐกิจ และสภาวะแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป 3.สอดคล้องกับบทบัญญัติ เนื้อหาตามรัฐธรรมนูญฉบับผ่านประชามติ 7 ส.ค. 2559 แต่ร่างกฎหมายของ คปก.จัดทำเสร็จก่อนการมีประชามติ ดังนั้นจะต้องมีการเพิ่มเติมและปรับปรุงร่างกฎหมายต่อไป  และ 4.เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDG)

บัณฑูร กล่าวด้วยว่าหลักการสำคัญในการร่างกฎหมาย คือ 1.ต้องการให้เป็นกฎหมายกลางเชื่อมโยงกับกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอีกกว่า 50 ฉบับ 2.กำหนดสิทธิอำนาจหน้าที่ภาคีส่วนต่าง ๆ ไม่เฉพาะเป็นหน้าที่รัฐ แต่รวมถึงชุมชน ประชาชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และธุรกิจเอกชน ในการดูแลทรัพยากรธรรมชาติ และ 3.คำนึงถึงสิทธิของประชาชนในการดำรงชีวิตอยู่ในสิ่งแวดล้อมที่ดีอย่างสมดุลและยั่งยืน

ส่วนโครงสร้าง มีองค์กรหลักคือคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติที่ทำหน้าที่เสนอแนะในเชิงนโยบาย อีกทั้งมีกรรมการที่เกี่ยวข้องใน 3 ส่วนคือ คณะกรรมการบริหารสำนักงานประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพที่เสนอตั้งใหม่ คณะกรรมการกองทุนสิ่งแวดล้อม และคณะกรรมการควบคุมมลพิษ

บัณฑูร กล่าวต่อมาถึง มาตรการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ซึ่งแบ่งเป็น 3 ส่วนคือ 1.การควบคุมมลพิษ พยายามให้มีการควบคุมมลพิษจากแหล่งกำเนิด เช่น โรงงานอุตสาหกรรม ยานพาหนะต่าง ๆ และการควบคุมมลพิษซึ่งไม่มีแหล่งกำเนิดแน่นอน เช่น การแพร่กระจายของสารเคมีจากการเกษตร โดยกำหนดหน้าที่ผู้ก่อมลพิษให้แตกต่างตามความเหมาะสม 

2.การแก้ไขเหตุ โดยเฉพาะเมื่อเป็นเหตุฉุกเฉิน เสนอให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้สั่งการผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งหมด และรายงานนายกรัฐมนตรี โดยสามารถใช้เงินจากกองทุนสิ่งแวดล้อมเพื่อระงับเหตุดังกล่าวได้ อีกทั้งกำหนดให้มีการจัดทำแผนฉุกเฉินเพื่อแก้ไขสถานการณ์การแพร่กระจายมลพิษแต่ละประเภทไว้ล่วงหน้า เพื่อเป็นต้นแบบในการแก้ไขปัญหา

3.มาตรการฟื้นฟูสิ่งแวดล้อม ให้เจ้าพนักงานควบคุมมลพิษมีอำนาจสั่งให้ดำเนินมาตรการฟื้นฟูสิ่งแวดล้อม ทั้งที่กำลังดำเนินกิจการหรือเลิกกิจการแล้ว อีกทั้งชุมชนสามารถเสนอข้อมูล และข้อเท็จจริงอันเป็นหลักฐานต่ออธิบดีหรือเจ้าพนักงานควบคุมมลพิษในท้องที่ ส่วนเจ้าของกิจการที่ก่อให้เกิดการปนเปื้อนสารมลพิษในสิ่งแวดล้อม ต้องเป็นผู้ดำเนินมาตรการลดผลกระทบ และมาตรการฟื้นฟู และรับผิดชอบค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้น

นอกจากนั้น ในส่วนที่ถือเป็นความก้าวหน้าของร่างกฎหมาย คือการนำ ‘มาตรการเศรษฐศาสตร์เพื่อสิ่งแวดล้อม’ มาใช้ ซึ่งก่อนหน้านี้ได้มีความพยายามในการผลักดันร่างกฎหมายการจัดการสิ่งแวดล้อมด้วยกลไกทางเศรษฐศาสตร์แต่ไม่ประสบผล จึงถูกนำมาใสไว้ในร่างกฎหมายนี้ เพื่อประกันความเสี่ยงของความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อม ในกิจการซึ่งมีความเสี่ยงสูง เช่น เหมืองแร่ โรงงานอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ ต้องวางหลักประกันความเสี่ยงเพื่อความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมเป็นพันธบัตร หรือเงินประกันความเสี่ยง หรือสัญญาค้ำประกันของธนาคารหรือสถาบันการเงินต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ รวมทั้งรับผิดชดใช้ค่าเสียหายต่อผลกระทบจากการประกอบกิจการ

อีกทั้ง มีค่าธรรมเนียมการจัดการสิ่งแวดล้อม คือ 1.ค่าธรรมเนียมการปลดปล่อยมลพิษ จัดเก็บค่าธรรมเนียมจากแหล่งกำเนิดมลพิษที่จะต้องมีใบอนุญาตปลดปล่อยมลพิษ  โดยคำนวณจากปริมาณและความเข้มข้นของมลพิษ 2.ค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์ที่ก่อให้เกิดมลพิษ เช่น สารเคมีที่ใช้ในพื้นที่เกษตรกรรม ผู้ผลิตหรือผู้นำเข้า ต้องแจ้งจำนวนการผลิตหรือนำเข้าผลิตแก่เจ้าพนักงาน และเสียค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์

บัณฑูร กล่าวต่อมาถึงเรื่องที่ต้องปฏิรูปการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) และการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EHIA) และเพิ่มเครื่องมือใหม่คือการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment: SEA) เป็นการประเมินยุทธศาสตร์การพัฒนาที่ยังยืน ซึ่งรวมทั้งเรื่องเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม และเทคโนโลยี โดยประเมินศักยภาพและข้อจำกัดของสิ่งแวดล้อมในเชิงพื้นที่ และเปรียบเทียบทางเลือกในการตัดสินใจ

ข้อแตกต่างของ SEA และ EIA ที่สำคัญคือ EIA พิจารณารายโครงการ แต่ปัญหาที่เราเผชิญ สาเหตุต้องไปแก้ที่นโยบาย  แผนงานที่ผลักดันโครงการ ซึ่ง SEA ใช้มานานในประเทศพัฒนาแล้ว และเพื่อนบ้านเราที่ใช่คือ สิงคโปร์ และเวียดนาม สำหรับของไทยร่างกฎหมายออกแบบให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติมีอำนาจประกาศกำหนดประเภทของนโยบาย แผน แผนงาน ทั้งรายสาขาหรือเชิงพื้นที่ ซึ่งต้องจัดทำSEA เพื่อเสนอขอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี

สำหรับการปฏิรูป EIA และ EHIA แบ่งเป็น 3 ส่วน คือ 1.การทำ EIA และ EHIA ต้องสอดคล้องกับ SEA 2.ให้มี ‘สำนักงาน EHIA’ ที่เป็นหน่วยงานของรัฐแต่ไม่ใช่ราชการ เพื่อเป็นสร้างระยะห่างระหว่างผู้ประกอบกิจการกับผู้จัดทำ  EHIA โดยจัดหาผู้จัดทำ EHIA เพื่อให้ คชก.พิจารณา 3.มีระบบใบอนุญาตอีเอชไอเอ ซึ่งเป็นเงื่อนไขส่วนหนึ่งในการออกใบอนุญาตประกอบกิจการ

ส่วนเรื่อง "กองทุนสิ่งแวดล้อม" ที่เป็นเครื่องมือสำคัญอีกเรื่องหนึ่ง มีความเปลี่ยนแปลงคือมีที่มาของเงินรายได้เพิ่มเติมจากเดิม เช่น มาจากเงินค่าธรรมเนียมการจัดการสิ่งแวดล้อม เงินที่ได้จากค่าเสียหายเชิงลงโทษที่ได้จากกฎหมายฉบับนี้ เงินได้จากภาษีสิ่งแวดล้อม โดยจะนำเงินไปใช้ เช่น ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน หรือหน่วยงานที่อยู่ในการกำกับรัฐกู้ยืม เพื่อจัดการส่งเสริมและรักษาสิ่งแวดล้อม เป็นเงินสำรองค่าใช้จ่ายให้แก่หน่วยงานของรัฐในการแก้ไขปัญหา และเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบเบื้องต้น และเป็นเงินอุดหนุนเพื่อปฏิบัติตามพันธกรณีที่ไทยไปเข้าร่วมในภาคีอนุสัญญาต่างๆ ที่เกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นต้น

นอกจากนั้น เรื่องการมีส่วนร่วมในร่างกฎหมายฉบับนี้จะทำให้เกิดความชัดเจนมากกว่าในอดีตที่จำกัดเฉพาะในระดับล่างๆ ประชาชนรับรู้แค่ข้อมูลและเสนอความเห็น โดยจะมีส่วนร่วมที่สูงกว่านั้น เช่น การร่วมหารือ ร่วมวางแผน ร่วมตัดสินใจ ร่วมดำเนินการ และร่วมรับผิดชอบ เป็นความเปลี่ยนแปลงทางสังคม

 

การมีส่วนร่วมในร่าง พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ...

ของ คปก.

การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (SEA)

- จัดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการจัดทำ ตั้งแต่ในขั้นตอนการจัดทำ ขอบเขตการศึกษา  การจัดทำร่างรายงาน  การให้ความเห็นต่อร่างรายงาน และการพิจารณารายงานการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์

การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EHIA)

- จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนเกี่ยวข้องตามที่เลขาธิการ สำนักงานประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ประกาศกำหนด

บุคคล หรือชุมชนมีสิทธิและหน้าที่ ดังนี้

- สิทธิการได้รับข้อมูลและข่าวสารจากหน่วยงานของรัฐ
- สิทธิการมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบาย แผน โครงการหรือกิจกรรมใดที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ สุขภาพก่อนและหลังการอนุมัติการอนุญาตหรือการดำเนินการที่อาจมีผลกระทบ
- สิทธิในการจัดการ หรือมีส่วนร่วมกับหน่วยงานของรัฐ และชุมชนในการบำรุงรักษา และการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพอย่างเป็นธรรม
- สิทธิการได้รับชดใช้ค่าเสียหาย หรือค่าทดแทนจากหน่วยงานของรัฐอย่างรวดเร็วและเป็นธรรมในกรณีที่ได้รับความเสียหาย
- สิทธิร้องเรียนกล่าวโทษผู้กระทำผิดต่อเจ้าพนักงานในกรณีที่ได้รับผลกระทบโดยตรงหรือได้พบเห็นการกระทำใด ๆ อันเป็นการละเมิด หรือฝ่าฝืนกฎหมาย
- สิทธิของบุคคลหรือชุมชนที่จะฟ้องหน่วยงานราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการส่วนท้องถิ่นหรือองค์กรอื่นของรัฐที่เป็นนิติบุคคล เพื่อให้ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง
- หน้าที่ในการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม
- หน้าที่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้ หรือกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องกับการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม